Zmiana regulacji
prawnych w sferze gospodarczej może poważne
zmieniać warunki w jakich funkcjonują instytucje rynkowe. W skrajnych
wypadkach może prowadzić do wycofania się tych instytucji z prowadzonej działalności,
i to niezależnie od intencji jakie przyświecały zmianie. Powstaje pytanie według
jakich zasad zmiany powinny być dokonywane i jak dalece powinny uwzględniać
bieżącą sytuację i zobowiązania, które powstały wcześniej.
Jest
rzeczą oczywistą, że podejmując działalność gospodarczą na określonych
w chwili startu warunkach, mamy prawo i przywilej sądzić, że te ustalone
przez Państwo warunki zostały przemyślane i nie będą bez powodu ulegać
zmianie. Ze swej strony Państwo ma prawo dokonywać zmian w tych regulacjach,
ale muszą one podlegać pewnym zasadom. Pierwszą, którą wymienię, jest
zasada dobrej wiary, która polega na uznaniu faktu, że każdy, kto podejmuje
działalność gospodarczą, robi to w dobrej wierze, w pewnym sensie zawierzając
ustawodawcy. Uwzględniająca ten fakt zmiana przepisów prawnych, musi mieć
zatem istotne powody i opierać się na mocnych argumentach. Można ich szukać
w wartościach negatywnych lub pozytywnych. Jeśli regulacja była zła, oparta
na niepełnej wiedzy i powoduje jakieś negatywne skutki społeczne czy
gospodarcze, to uzasadnieniem zmiany są wartości negatywne.
Ustawodawcę
obowiązuje również zasada proporcjonalności. Wprowadzanie zmian jest
dopuszczalne, szczególnie wtedy, gdy pojawiają się negatywne konsekwencje
dotychczasowego stanu prawnego, ale zmiany nie mogą iść zbyt daleko, szczególnie
w ograniczaniu wolności działalności gospodarczej – muszą być
proporcjonalne. Ustalenie granicy, poza którą jest już „za daleko” jest
kwestią dyskusji i negocjacji, niemniej jednak należy tę zasadę szanować.
Istnieje
również zasada nie naruszania interesów w toku. Jest to fundamentalna norma
bezpieczeństwa i stabilności działalności gospodarczej. Bez jej poszanowania
wszelkie długookresowe plany i inwestycje są niebywale ryzykowne. Naruszenie
tej zasady może być podstawą do roszczeń o odszkodowanie z tytułu
poniesionych inwestycji. Bywają oczywiście sytuacje w których ustalenie, co
jest interesem w toku, może być dyskusyjne. Tak jest np. w przypadku kas
fiskalnych w taksówkach. W sytuacji, gdy kasy takie są powszechnym standardem
przy innych usługach, można co najwyżej zastanawiać się nad zasadą
proporcjonalności czy terminem ich wprowadzenia, natomiast nie można twierdzić,
że specjalnie dyskryminują tę grupę zawodową i naruszają jej interesy w
toku. Ten przykład pokazuje, że w praktyce przywołane zasady mają nieostry,
miękki charakter, ale mimo to wytyczają prawidłowy tryb postępowania przy
zmianach regulacji prawnych.
Mówiąc
o rynku funduszy emerytalnych trzeba się również powołać na podstawową
zasadę wolności działalności gospodarczej, opatrując ją jednak koniecznym
komentarzem. Zasada ta mówi, że jeżeli jestem w stanie spełnić określone
prawem warunki, mogę prowadzić określony typ działalności gospodarczej.
Wprowadzanie kolejnych regulacji prawnych, które zmieniają te warunki wstępne,
można interpretować właśnie jako ograniczenie wolności działalności
gospodarczej.
W
wypadku rynku funduszy emerytalnych pojawia się dodatkowo problem jego
charakteru. Wielokrotnie mówiłem, że składka nie należy do środków
publicznych i jest własnością obywatela. Jednak środki publiczne mogą być
rozumiane również sensu largo. Nie ma żadnych wątpliwości, że środkami
publicznymi sensu stricto są podatki, których właścicielem w momencie
ich wpłacenia staje się skarb państwa, a podatnik nie ma już do nich żadnych
praw. Natomiast środki publiczne sensu largo, to te, które co prawda
przez cały czas są własnością obywatela, ale równocześnie podlegają
kontroli publicznej co do sposobu zarządzania. Właśnie do tej kategorii należą
składki emerytalne. Są prywatną własnością uczestników systemu, znajdują
się na prywatnych kontach emerytalnych i zarządza nią prywatny przedsiębiorca.
Musi on jednak spełnić liczne wymagania, żeby mieć do tego prawo, a samo
zarządzanie środkami gromadzonymi w otwartym funduszu emerytalnym odbywa się
pod stałą kontrolą publiczną. Dzieje się tak dlatego, że w otwartych
funduszach emerytalnych pomnaża się co prawda prywatne środki na prywatne
emerytury, ale jednak w ramach pewnego celu publicznego, jakim jest zapewnienie
uprawnionym bezpieczeństwa emerytalnego. W związku z tym rynek emerytalny jest
rynkiem w wysokim stopniu regulowanym.
Ograniczeniem
pola regulacji są zasady, o których już była mowa oraz jeden fakt
historyczny, a mianowicie podjęta kiedyś decyzja, żeby masą pieniądza jaki
gromadzony jest w funduszach emerytalnych zarządzały prywatne instytucje
rynkowe. Skoro tak postanowiono, nie można wprowadzać regulacji, które będą
eliminować cechy charakterystyczne dla rynku prywatnego. Podważa to założenia
zreformowanego systemu emerytalnego i powoduje, że zamiast otwartych funduszy
emerytalnych należało by zorganizować wzorem kas chorych publiczne kasy
emerytalne z publiczną kontrolę nad gromadzonymi tam składkami, taką samą
jak kontrola nad środkami w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jeśli jednak
nie zdecydowano się na taką publiczno-prawną organizację, a powierzono
wykonywanie funkcji publicznej sektorowi prywatnemu, to istota rynku określa
granice, do których dopuszczalne są interwencje Państwa. Jest bezsporne, że
traktowanie prywatnych instytucji zarządzających funduszami emerytalnymi, jako
pośredniego ogniwa, pomiędzy państwowym zamówieniem, a państwową
dystrybucją, zaprzecza zarówno sensowi reformy, jak i rynkowym zasadom.
Powstaje tu
bardzo poważne pytanie, czy poszukiwanie rozwiązań prawnych, redukujących do
minimum mechanizmy rynkowe jest właściwym kierunkiem. Odpowiedź ma charakter
ideologiczny i wykracza poza problematykę prawną czy ekonomiczną. Innej
udzielą zwolennicy ideologii etatystycznych, a innej liberałowie. I jedni i
drudzy, powołując się na interes członków funduszy emerytalnych, będą
proponowali skrajnie różne rozwiązania. Od pełnej kontroli państwa, do zupełnej
swobody rynkowej. Od zupełnego braku ryzyka i niskiej efektywności
inwestycyjnej, do efektywności znacznie wyższej, ale obarczonej również wyższym
ryzykiem. Być może najrozsądniej było by stworzyć samym zainteresowanym –
członkom funduszy emerytalnych – możliwość wyboru, podobnie jak możliwy
jest wybór pomiędzy funduszami inwestycyjnymi. Z jednej strony TFI proponują
fundusze o różnych strategiach inwestycyjnych pod względem ryzyka i
spodziewanych zysków, a z drugiej sami zainteresowani dokonują wyboru takiego
funduszu, który odpowiada ich potrzebom. W otwartych funduszach emerytalnych
takiej możliwości nie ma. I tu tkwi podstawowe w moim przekonaniu, nie
rozstrzygnięte pytanie – kto ma o tym decydować: ubezpieczeni,
ubezpieczyciele czy instytucje administracji państwowej. Jest to problem dużo
głębszy niż kwestia złych czy dobrych obyczajów ustawodawczych – to
kwestia fundamentalnego modelu rynku. Rozstrzygnięcia nie ma, a wybiera państwo.