Kierunki Zmian Systemów Emerytalnych 

W związku ze wzrastającym zagrożeniem jakie stwarzają niekorzystne tendencje demograficzne dla finansów publicznych, w ciągu ostatnich 10 lat obserwujemy następujące trendy w reformowanych systemach zabezpieczenia społecznego na świecie:

- przejście od  systemu państwowego do systemów wielo-filarowych;

- przejście od systemów repartycyjnych do kapitałowych zwłaszcza zdefiniowanej składki (DC, Defined Contribution);

- w części publicznej – wprowadzanie systemów określających zakres indeksacji lub waloryzacji tzw. „notional DC”;

- możliwość uzupełnienia systemu DC dodatkowymi ubezpieczeniami;

- zmiana roli pracodawców z roli „inwestorów” do roli „administracji składkami” i powierzania - zarządzania funduszami wyspecjalizowanym firmom;

- konsolidacja krajowych instytucji nadzoru.

W ciągu ostatnich 5 lat kraje Europy Środkowo-Wschodniej, takie jak Polska, Węgry, Bułgaria, Słowacja, Estonia, Łotwa osiągały paradoksalnie szybsze postępy w reformie systemów społecznych, niż państwa Unii Europejskiej.

Część Repartycyjna

W zakresie zabezpieczenia społecznego część regulacji Unii Europejskiej dotyczy systemów repartycyjnych, a część systemów kapitałowych. W części dotyczącej systemów repartycyjnych, Unia dąży do uznania na zasadzie wzajemności odrębnych systemów repartycyjnych krajów członkowskich. Rozporządzenie 1408/71 o „stosowaniu systemów bezpieczeństwa socjalnego dla pracobiorców i wykonujących wolne zawody oraz członków ich rodzin, którzy przemieszczali się wewnątrz wspólnoty” oraz Rozporządzenie 574/72 o realizacji Rozporządzenia 1408/71, zakazują dyskryminacji osób zamieszkałych w jednym kraju członkowskim, a pracujących w innym kraju członkowskim, niezależnie od obywatelstwa (według zasady miejsca pracy). Oznacza to, że nie ma znaczenia miejsce zamieszkania ani siedziba pracodawcy w nabywaniu świadczeń emerytalnych, tylko miejsce zatrudnienia. Zapewniona jest możliwość kumulowania świadczeń z zasadą sumowania okresów ubezpieczenia oraz eksport świadczeń emerytalnych do miejsca zamieszkania, zgodnie z zasadami praw nabytych i eksportu świadczeń.

IORP

W  części dotyczącej systemów kapitałowych najistotniejszymi problemami wymagającymi  rozstrzygnięcia były ograniczenia inwestycyjne, reguły ostrożnościowe oraz możliwość transgranicznego przenoszenia środków z jednego systemu do drugiego. Pierwsza Dyrektywa regulująca pracownicze programy zabezpieczenia emerytalnego IORP, została przyjęta 12 marca 2003 r. przez Parlament Europejski po 12 latach prac. Tak długi okres wynikał głównie z konieczność powiązania regulacji, dotyczących instytucji finansowych z aspektami zabezpieczenia społecznego, które nadal są bardzo zróżnicowane. Dlatego Dyrektywa ta ma charakter ramowy i jest znacznie ogólniejsza, niż reguły dotyczące instytucji rynku finansowego, np. ubezpieczeń lub funduszy inwestycyjnych. Dyrektywa IORP dotyczy systemu zabezpieczeń emerytalnych, oferowanych przez pracodawców, czyli tzw. II –filarowych funduszy emerytalnych. Ich odpowiednikiem w Polsce jest tzw. III filar, zwłaszcza ubezpieczenia tworzone w ramach ustawy o pracowniczych programach emerytalnych. Wdrożenie dyrektywy planowane jest na 2-3 lata. Aby to ułatwić, zastosowany będzie tzw. Proces Lamfalussy’ego, analogiczny do procesu regulacji rynków kapitałowych. Polega on na oddelegowaniu prac na kilku poziomach do właściwych komisji według kompetencji, które blisko współpracują z właściwymi ministerstwami i instytucjami nadzorczymi krajów członkowskich. Proces Lamfalussy’ego obejmie tylko instytucje finansowe w 3 obszarach: (I) rynek kapitałowy i fundusze inwestycyjne, (II) banki, (III) ubezpieczenia i fundusze emerytalne.

Najważniejsze wnioski wynikające z Dyrektywy IORP to:

1.      możliwość oferowania transgranicznych funduszy emerytalnych „cross-border pension schemes” i świadczeń emerytalnych (tzw. „pan-European pension”);

2.      w przypadku oferowania pracowniczych programów emerytalnych w innych krajach niż siedziba pracodawcy, nadanie priorytetu przepisom narodowym w sprawie zabezpieczenia emerytalnego, w tym regulacjom nadzorczym;

3.      nadzory krajowe mają decydować o ograniczeniach inwestycyjnych w ramach reguł ostrożnościowych „prudent man principle”, chociaż obowiązuje ogólny limit lokowania do 70% aktywów w papiery udziałowe, jednak niższe limity krajowe mogą mieć zastosowanie do planów emerytalnych z gwarancjami długoterminowych stóp zwrotu;

4.      możliwość wypłaty świadczeń w całości w jednej racie („lump sum”), bez żadnych ograniczeń;

5.      możliwość gwarantowania świadczeń (w przypadku gwarantowania konieczność uwzględnienia reguł wypłacalności, analogicznych dla sektora ubezpieczeń życiowych)

6.      prawo do informacji, dotyczącej transferu praw wynikających z przynależności do funduszu podczas zmiany pracy,

7.      konieczność informowania co roku o stanie rachunku i prawach wynikających z przynależności do funduszu.

Dyrektywa IORP ma zastosowanie do pracowniczych planów emerytalnych - III filaru w Polsce. Wydaje się że prawo polskie jest z nią zgodne.

Stopa Zastąpienia, a Finanse Publiczne 

Analiza powiązań systemu emerytalnego z finansami państwa w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej dotyczy kilku aspektów. Z polskiej perspektywy wydaje się, że przy stosunkowo niewielkich dochodach ludności, najważniejszym celem jest szukanie rozwiązań mających na celu zwiększanie stopy zastąpienia, chociaż niewątpliwie największą presję na finanse publiczne może stwarzać wysokość gwarantowanej przez Państwo, minimalnej emerytury.  Czy możliwe jest jednak zwiększanie stopy zastąpienia z jednoczesnym ograniczaniem lub racjonalizacją wydatków publicznych na świadczenia społeczne? Analiza możliwych rozwiązań w polityce społeczno-ekonomicznej zależy od zrozumienia zależności  („trade off”) między wysokością stopy zastąpienia, obciążeniem dla finansów państwa, a efektami pośrednimi dla pracowników i pracodawców. Im większy jest udział części repartycyjnej w systemie emerytalnym, tym większy jest wpływ bezpośredni na budżet państwa. 

Ważne rekomendacje przedstawił Bank Światowy w raporcie pt.  „Strategia Finansów Publicznych na Rzecz Wzrostu” ze stycznia 2003.

Źródło: Bank Światowy, 2003

Inne rozwiązania, których nie poruszono, wymagające osobnych prac badawczych to:

I. Wprowadzenie systemu dobrowolnego oszczędzania na emeryturę przy założeniu systemu EET lub TEE. System Indywidualnych kont emerytalnych zasługuje na uwagę ze względu na niewielki wpływ na ubytek dochodów podatkowych budżetu, przy stosunkowo dużym wpływie na stopę zastąpienia i zwiększenie skłonności do oszczędzania. Należy dodać, że dodatkowym skutkiem IKE będzie przesunięcie oszczędności z banków do funduszy inwestycyjnych, biur maklerskich zarządzających aktywami oraz towarzystw ubezpieczeń na życie. Alternatywne rozwiązanie, polegające na zwiększaniu stopy zastąpienia poprzez podniesienie składki na ubezpieczenia społeczne – przy obecnie bardzo wysokich obciążeniach kosztów pracy, miałoby  negatywny wpływ na konkurencyjność i rozwój gospodarczy.

II. Zwiększenie rentowności II filaru poprzez „umiędzynarodowienie” systemu emerytalnego
i wprowadzenie pełnej swobody przepływu kapitału. Narastająca nierównowaga na krajowym rynku kapitałowym i znaczna koncentracja aktywów OFE w papierach skarbowych, przenosi na członków OFE skumulowane i mocno skorelowane ryzyka:

-          ryzyko systemowe rynku papierów udziałowych notowanych na GPW, wskutek  nieadekwatnej wyceny na rynku kapitałowym i związane z tym ryzyko płynności;

-           ryzyko gospodarcze Polski w tym ryzyko budżetu państwa, wskutek dużego i niemalejącego udziału papierów skarbowych w portfelach OFE  oraz  do czasu wejścia Polski do Unii Monetarnej, związane z tym ryzyko kursowe  .

Brak dywersyfikacji mocno skorelowanych ryzyk, może znacząco obniżyć stopy zwrotu funduszy w długim okresie i znacznie obniżyć przyszłe świadczenia emerytalne.

Stanowisko rządu dotyczące II filaru

Z pośrednich informacji wynika, że rząd polski uznaje środki zgromadzone w OFE za środki należące do systemu finansów publicznych. Jakkolwiek brakuje informacji czy Unia Europejska wyraziła na to zgodę, istotne jest uzasadnienie tego stanowiska, bilans korzyści, aspekty techniczne i możliwość utrzymania tego stanu w dłuższej perspektywie.

Polski rząd argumentuje, że II filar stanowi część finansów publicznych ponieważ:

-     jest obowiązkowy,

-          państwo gwarantuje minimalną emeryturę,

-          państwo jest ostatecznym gwarantem osiągania minimalnej wymaganej stopy zwrotu w systemie wyrównywania niedoboru OFE.

Korzyściami z przyjęcia takiego stanowiska mają być:

-          łatwiejsze spełnienie kryteriów wejścia Polski do Unii Monetarnej,

-          ograniczenie przepływów kapitałowych, poprzez ograniczenie inwestycji zagranicznych OFE.

Możliwe wydaje się rozstrzygnięcie kwestii technicznych, zwłaszcza statystycznego ujęcia tego stanowiska, chociaż istnieje szereg wątpliwości:

-          jakie środki liczyć jako część finansów publicznych? – aktywa OFE czy składki przekazywane do OFE, a jeśli byłyby to aktywa OFE, to czy całe aktywa, czy tylko część ulokowaną w papierach skarbowych, aby uniknąć tzw. podwójnego liczenia ?

-          jak liczyć wypłaty z OFE ?

-          jaki jest związek między dotacjami do ZUS na składki (11.4 mld zł w roku 2003), a określaniem poziomu deficytu i długu publicznego w stosunku do PKB ?

-          jak powinien być liczony deficyt i zadłużenie – czy poprzez proste odjęcie części ustalonej jako część II filara (aktywa czy część aktywów) i jakie będą tego długofalowe skutki?

Osobnych prac wymaga również określenie wpływu takiego stanowiska rządu na spełnienie kryteriów z Maastricht.

Długoterminowo stanowisko jakie prezentuje rząd polski wydaje się sprzeczne z celami jakie stawiają sobie instytucje Unii Europejskiej i jakie przyjęto w strategii lizbońskiej, ponieważ środki zgromadzone w funduszach emerytalnych, prywatnie zarządzanych przez prywatne instytucje, stanowiłyby nie-zintegrowaną część rynku kapitałowego. 

Fakt obowiązkowości II filaru nie czyni go częścią finansów publicznych. Dyskusyjna wydaje się również teza o publicznym charakterze środków w systemach kapitałowych typu DC „fully funded”. Zgodnie z opinią profesora Michała Kuleszy, środki zgromadzone w OFE są środkami prywatnymi osób, które oszczędzają na emeryturę.    

Dynamika wzrostu aktywów zarządzanych przez PTE będzie większa niż aktywów zarządzanych przez TFI i biura maklerskie łącznie.

Źródło: własne