KONSULTACYJNA RADA NAUKOWA O ŚRODKACH OFE

Podczas posiedzenia Konsultacyjnej Rady Naukowa Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych 9 maja 2003 r. dyskutowano nad konsekwencjami dla otwartych funduszy emerytalnych reformy finansów publicznych. Reforma ta musi uwzględnić regulacje Unii Europejskiej.

Rada przypomniała, że jedną z czterech podstawowych wolności realizowanych w Unii Europejskiej jest swoboda przepływu kapitału. Jest ona uzasadniona ekonomicznie, zarówno z punktu widzenia interesów narodowych, jak i interesu całej Unii. Dlatego Komisja Europejska dąży do egzekwowania tej wolności we wszystkich krajach Unii. Natomiast powszechne, narodowe systemy emerytalne stanowią element polityki fiskalnej i w związku z tym nie podlegają regulacjom unijnym. Obecnie nie dostrzega się w tym sprzeczności ze swobodą przepływu kapitału, ponieważ we wszystkich krajach Unii, z wyjątkiem Szwecji, konstrukcje powszechnych systemów emerytalnych oparte są na modelu bismarckowskim i składka emerytalna jest w istocie rodzajem podatku. Systemy te nie korzystają z rynków finansowych dla powiększania kapitału emerytalnego ze składek, a więc w sensie finansowym nie zakładają ich kapitalizacji.

W Polsce jednak – podobnie jak w Szwecji – powszechny system emerytalny częściowo wykorzystuje rynki finansowe. Powoduje to szereg istotnych kontrowersji, tak po polskiej, jak i po unijnej stronie. Polski rząd, w odniesieniu do tej części powszechnego systemu emerytalnego, którą zarządzają Powszechne Towarzystwa Emerytalne inwestując na rynkach finansowych, chciałby osiągnąć dwa cele. Pierwszym jest zatrzymanie środków  Otwartych Funduszy Emerytalnych w kraju. Drugim – uniknięcie pozornego wzrostu deficytu, który jako efekt księgowy pojawia się na skutek przepływu części strumienia składek emerytalnych przez rynki finansowe. Panuje przy tym pogląd, że dla realizacji obu celów wystarczy zaliczyć środki OFE do sektora finansów publicznych. Opinia taka wymaga komentarza.

Zatrzymanie środków OFE w kraju metodami administracyjnymi nie jest ani możliwe, ani celowe. Regulacje unijne mogą dość łatwo zapobiec próbie zastosowania takich rozwiązań, ponieważ w sposób ewidentny naruszałyby one literalnie rozumianą zasadą wolności przepływu kapitału. Przede wszystkim jednak, administracyjne metody byłyby nieskuteczne.  Próba ich zastosowania może prowadzić do niebezpiecznego dla polskich rynków finansowych, a w konsekwencji całej gospodarki, zjawiska przewartościowania instrumentów finansowych oraz wypychania z polskiego rynku tej części kapitału, który nie podlega restrykcjom i może być lokowany wedle zasady wolnego wyboru, a nie administracyjnego przymusu. Ograniczenia inwestycyjne, wykraczające poza przyjęte powszechnie standardy, wpływają na poziom zaufania inwestorów i atrakcyjność rynku. Swoboda inwestowania środków OFE w bezpiecznym obszarze OECD może więc paradoksalnie przyczynić się do zwiększenia dopływu kapitału do polskiej gospodarki. Jej brak grozi natomiast zakwalifikowaniem Polski do państw drugiej kategorii, nieatrakcyjnych i ryzykownych inwestycyjnie. Otwarcie rynków zagranicznych dla inwestycji OFE jest więc nieuniknione, ale równocześnie korzystne dla polskiej gospodarki. Nie wolno natomiast pozostać biernym i dopuścić, by do polskiego systemu emerytalnego bezkrytycznie został zastosowany punkt widzenia Komisji Europejskiej, dla której kapitałowe rozwiązania w systemach emerytalnych powinny podlegać zasadzie swobodnego przepływu kapitału.

Pogląd Komisji oparty jest na doświadczeniach z dodatkowymi formami ubezpieczeń emerytalnych i w odniesieniu do nich jest słuszny. Inaczej jednak należy podchodzić do ubezpieczenia powszechnego, a z takim mamy do czynienia w przypadku Otwartych Funduszy Emerytalnych. Przyjęcie punktu widzenia Komisji groziło by m.in. niewypełnieniem norm Europejskiej Karty Społecznej i segmentacją powszechnego systemu emerytalnego, którego konstrukcja – dwa silnie połączone ze sobą konta emerytalne, zwane potocznie, choć nie do końca precyzyjnie filarami – jest spójną całością.

Przesunięcia części składki emerytalnej do Otwartych Funduszy Emerytalnych ujawniło istnienie długu publicznego, który w formie ukrytej istniał już wcześniej. Należy podkreślić, że nie jest to zaciągnięcie nowych zobowiązań, a jedynie ujawnienie już istniejących. Choć ekonomiczna różnica jest jasna, stosowane powszechnie konwencje księgowe powodują, że w zestawieniach budżetowych państwa widoczny jest jedynie jawny dług. W związku z tym ujawnienie długu ukrytego klasyfikowane jest jako zwiększenie zadłużenia, mimo, że nic takiego nie miało miejsca. Wielkość przepływu środków od płacących składki zatrudnionych do otrzymujących świadczenie emerytów nie zmieniła się. Nie zmieniła się wysokość składki i nie zmieniły się zasady uczestnictwa w systemie – nadal jest on obowiązkowy. Zmienił się natomiast kanał przepływu tych środków. Jest to zmiana ważna, zwłaszcza dla mechanizmu tworzenia kapitału przyszłych emerytur, ale nie zasadnicza z punktu widzenia finansów publicznych. Dlatego nie ma powodu, aby sytuacja, która nie wywołuje istotnych i rzeczywistych skutków ekonomicznych, była traktowana jako powiększenie wydatków, jedynie z powodu konwencji księgowych, które nie przystają do rzeczywistości. Reformy emerytalne, nasilające się na całym świecie, z czasem wymuszą zmianę tych konwencji.

Pozostawienie w rachunkach narodowych środków OFE jako części finansów publicznych pozwoli uniknąć tego nieporozumienia i w związku z tym będzie bliższe rzeczywistości. Jednocześnie ułatwi Polsce wypełnianie finansowych kryteriów związanych z naszym dążeniem do udziału w Unii Walutowej.

Zakwalifikowanie środków funduszy emerytalnych jako części finansów publicznych nie oznacza jednak, że z indywidualnego punktu widzenia uczestników systemu, środki te są w jakiś sposób nacjonalizowane. Przeciwnie, pozostają na indywidualnych kontach z przeznaczeniem na finansowanie emerytury konkretnej osoby, za którą składki są płacone. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji, gdy suma tych środków zaliczana byłaby jednak do środków publicznych, można by je równocześnie nazwać prywatnymi. Dobrym określeniem natury składki emerytalnej i środków zgromadzonych na kontach uczestników systemu, jest określenie ich jako „środki indywidualne”. W środki stricte prywatne zostają one przekształcone w momencie wypłaty, w formie świadczenia emerytalnego, tak jak w każdym innym systemie emerytalnym. Kategoria „środków indywidualnych” dotyczy jedynie okresu ich akumulowania. Są one zbierane na indywidualnym koncie przez konkretną osobę, z przeznaczeniem na dokładnie określony cel, jakim jest emerytura tej właśnie osoby. Kategoria „środków indywidualnych” nie jest jednak wystarczająco dobrze zdefiniowana prawnie i wymaga doprecyzowania. Jest jednym z wyzwań, związanych z przekształcaniem tradycyjnych powszechnych systemów emerytalnych, które traktowały swoich uczestników anonimowo w nowoczesne powszechne systemy emerytalne zakładające zindywidualizowane uczestnictwo. Indywidualne środki gromadzone w systemie emerytalnym muszą mieć analogiczną ochronę prawną, jak środki prywatne. Ich suma może być jednak zaliczona do finansów publicznych. Rozwiązanie to było by najbardziej racjonalne zarówno z punktu widzenia indywidualnego uczestnika systemu emerytalnego, jak i gospodarki jako całości.

Gdyby więc środki te mogły zostać zaliczone na poziomie makroekonomicznym do finansów publicznych, a w zamian zostałyby zlikwidowane lub znacząco rozluźnione ograniczenia inwestowania ich na rynkach OECD, otworzyło by się pole ważnego i potrzebnego kompromisu. Uczestnicy systemu zyskaliby możliwość inwestowania swoich środków na zagranicznych rynkach finansowych, a z drugiej strony nic nie stało by przeszkodzie, aby środki OFE zaliczyć do finansów publicznych. Żelaznym warunkiem porozumienia musi być jednaj przestrzeganie  nienaruszalności prawnej tych środków. Byłyby one częścią finansów publicznych z zastrzeżeniem, że mogą być przeznaczone wyłącznie na finansowanie emerytury osób, dla których są zbierane. Wykluczało by to również dowolności co do regulowania sposobu zarządzania nimi.

Z dużym prawdopodobieństwem można przewidywać, że instytucje Unii Europejskiej zaakceptują takie rozwiązanie w odniesieniu do Polski, a z czasem również do innych krajów, ponieważ zależy im przede wszystkim na likwidacji ograniczeń swobody przepływu kapitału – a te byłyby zniesione lub przynajmniej znacznie zredukowane. Trzeba się jednak śpieszyć z podjęciem inicjatywy, ponieważ Komisja Europejska i inne instytucje Unii będą coraz bardziej zaabsorbowane rozstrzyganiem pozostałych problemów związanych z wchodzeniem nowych członków Unii Europejskiej do Unii Walutowej – w związku z tym mniej również skłonne do dyskusji i poszukiwania kompromisu.