IGTE OcenIa OSTATNIE regulacjE

Dobiegają końca prace parlamentarne nad dwiema zasadniczymi dla Otwartych Funduszy Emerytalnych ustawami – Ustawą o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych oraz Ustawą o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw. Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych uważa za swój obowiązek poinformowanie opinii publicznej o własnej ocenie tych regulacji.

Przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań ZUS

Ustawowe przejęcie przez Skarb Państwa szacowanych na koniec ub. roku na  około 9,5 miliarda zł zobowiązań ZUS wobec członków otwartych funduszy emerytalnych, jest wydarzeniem pozytywnym. Bez wątpienia najkorzystniejsze dla uczestników II filaru było by uregulowanie tego długu w formie pieniężnej. Powszechne Towarzystwa Emerytalne mogłyby wówczas inwestować przekazywane środki w wybrane przez siebie instrumenty finansowe, zgodnie z przyjętą strategią inwestycyjną, w pełni odpowiadając za osiągnięte rezultaty. Przekazanie ich w postaci obligacji skarbowych ogranicza swobodę inwestycji, nie zmniejszając odpowiedzialności PTE za inwestycyjne efekty.   

Uregulowanie długu ZUS w formie pieniężnej pozwoliło by również uniknąć problemu wysokości premii czy dyskonta przypisanego do emitowanych obligacji skarbowych. Dyskonto w cenie obligacji w wysokości 0,5%, jakie proponuje ustawodawca, będące odpowiednikiem premii w rentowności kuponu obligacji rzędu 0,09% , jest zdaniem IGTE zbyt małe, by zapewnić konkurencyjność obligacji wobec innych podobnych instrumentów finansowych. Mała atrakcyjność otrzymywanych obligacji może powodować trudności z ich zbyciem, co wymusi niższą cenę sprzedaży. To zaś odbije się niekorzystnie nie tylko na uzupełnianych lub identyfikowanych przez ZUS rachunkach. Koszty zbyt niskiego dyskonta poniosą wszyscy członkowie ofe, w tym również ci, których konta są normalnie zasilane. Aby rekompensata była rzetelna, Izba postulowała premię na poziomie 0,35%, co odpowiadało rynkowym relacjom pomiędzy obligacjami.  Niestety odrzucono tę propozycję.

Przekazanie całej kwoty 9,5 mld zł w obligacjach z dyskontem w ustalonej wysokości, spowoduje wg dzisiejszych szacunków zaniżenie spłaconych zobowiązań o około 150 mln zł.

Nowelizacja ustawy o organizacji i funkcjonowaniu ofe

IGTE swoją propozycję nowelizacji ustawy zgłosiła już w październiku 2001 r. Jej zasadniczym celem było zmniejszenie kosztów funkcjonowania II filaru oraz usunięcie braków i błędów technicznych obowiązującej ustawy, szczególnie dotyczących np. trybu uzyskiwania członkostwa w ofe i możliwości wyznaczania osób uprawnionych do odbioru środków na wypadek śmierci członka funduszu. W zakresie błędów technicznych nowelizacja spełnia zadanie i wprowadza rozwiązania zdecydowanie lepsze. Dzięki temu system będzie spójniejszy, bardziej logiczny i lepiej przystosowany do życia.
W pełni będą mogły to docenić osoby, które borykały się z sytuacjami życiowymi, jakich dotychczasowe przepisy nie uwzględniały, bądź błędnie regulowały.

Obniżanie kosztów przez nowelizację

W kilku rozwiązaniach dotyczących kosztów obecna nowelizacja idzie dalej, niż propozycje IGTE. Dotyczy to likwidacji indywidualnych rachunków rezerwowych każdego z PTE i zastąpienia ich wspólnym funduszem gwarancyjnym. Zbiorowy charakter zabezpieczenia sprawia, że jest ono znacznie tańsze.

Likwidacja rachunków rezerwowych oraz zastąpienie w obowiązkowej korespondencji z członkami funduszy listów poleconych listami zwykłymi, zmniejszy koszty PTE o około 120 mln zł rocznie. 

Opłaty za zmianę członkostwa

Pewnym utrudnieniem dla członków funduszy emerytalnych , a także dla PTE, pociągającym za sobą koszty, będzie wprowadzenie zasady, że zmiana funduszu przed upływem 2 lat, powodować będzie opłatę, wnoszoną ze środków własnych osoby zmieniającej fundusz. Jeśli utrzyma się dotychczasowy poziom transferów, skala tego zjawiska nie będzie wielka. Szacując liczbę nowych członków funduszy emerytalnych na ok. 300 tys. rocznie, opłaty będzie wnosić od kilku do kilkunastu tysięcy osób.

Rozwiązaniem postulowanym przez Izbę, lecz nie przyjętym przez Rząd, było ponoszenie tej opłaty – niezależnie od stażu członka – przez towarzystwo przejmujące członka.

Administracyjna regulacja opłat

Duży niepokój budzi fakt, że nowelizacja przewiduje administracyjną regulację wysokości opłaty od składki, mimo, że w tej dziedzinie rynek funkcjonował samodzielnie i obniżał opłaty bez ingerencji administracji. Jak wynika z danych statystycznych faktyczna opłata od składki jaką pobierano średnio na rynku  pod koniec 2002 roku wyniosła 6,3%. Zmalała ona  z poziomu 9% na początku działania funduszy. Obniżki opłat następowały zgodnie z logiką systemu, chociaż ZUS nie przekazywał do funduszy emerytalnych wszystkich środków, a zatrzymane procesy konsolidacyjne zmniejszały zdolność funduszy do osiągnięcia trwałej obniżki kosztów. Dokonywana przez fundusze obniżka opłat  stanowiła element kontraktu między klientami funduszy, a towarzystwami nimi zarządzającymi.

Administracyjne limitowanie opłat od składki w połączeniu z dotychczasową praktyką nadzoru, który zobowiązuje do przyjmowania niższej z opłat konsolidujących się funduszy, wydłuży czas osiągnięcia docelowej struktury rynku. Będzie to niekorzystne dla optymalizacji kosztów i jakości obsługi członków otwartych funduszy emerytalnych.

Negatywny wpływ nowelizacji na przychody PTE

Już przedłożenie rządowe prowadziło do znacznego ograniczenia przychodów PTE. Dwie poprawki poselskie, wprowadzone bez żadnych symulacji co do ich skutków dla przychodów PTE, zmieniły tę sytuację jeszcze bardziej. Pierwsza poprawka wprowadziła inne progi wysokości aktywów, od których uzależniona jest maksymalna opłata za zarządzanie tymi aktywami. Poprawka ta sprawi, że zwłaszcza duże fundusze szybciej odczują obniżkę opłat, niż to pierwotnie planowano. O ile konsekwencje wprowadzenia obniżki opłat za zarządzanie w wersji autopoprawki rządowej były symulowane przez Rząd i fundusze emerytalne i uznawano je za formę zachowania równowagi między korzyściami dla klientów OFE, a możliwościami prowadzenia sensownej działalności przez towarzystwa, o tyle poprawka poselska, przyjęta przez Komisję, tę równowagę złamała. Druga zaś poprawka przyjęta przez Komisję, uderzyła w przychody tylko niektórych towarzystw emerytalnych, obniżając je drastycznie. Dotyczy to tych towarzystw, które pobierały dotychczas niskie opłaty za zarządzanie, gdyż na mocy swych statutów zastosowały limit kwotowy i to niższy, niż by to wynikało z zapisów ustawowych, co jeszcze do niedawna uznano by za godne pochwały. Dzisiaj dowiadują się one, że stawki te muszą stosować do 2010 roku, mimo że inni mogą pobierać opłaty wyższe przy podobnych aktywach. Różnica pomiędzy nimi polega wyłącznie na tym, że ci pierwsi wprowadzili niskie limity kwotowe, a ci drudzy nie. W przypadku jednego z towarzystw, spowoduje to w roku 2010 pobranie opłaty 5-krotnie niższej, niż gdyby towarzystwo to podlegało tej samej zasadzie, co inni zarządzający tej samej wielkości aktywami.  

Wadliwość koncepcji rachunku premiowego

Ustawodawca wprowadził nowy element zwany rachunkiem premiowym, przeznaczając 1/10 opłaty za zarządzanie na podsycanie wyścigu inwestycyjnego funduszy. W ocenie Izby wprowadza to niedopuszczalny element motywowania funduszy, w sposób istotny podnoszący skłonność do podejmowania nadmiernego ryzyka. Znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby otwarcie funduszom szerszych możliwości inwestycyjnych, co umożliwiłoby rozproszenie ryzyka inwestycyjnego. Jednak w tym zakresie nowelizacja ustawy jest bardzo skromna. Mówi ona o obligacjach przychodowych, szerszym niż obecnie katalogu listów zastawnych i kwitach depozytowych

Obligacje przychodowe z natury rzeczy służą do finansowania długoterminowych projektów, w których pierwsze przychody pojawią się po wielu latach. Taki instrument będzie paraliżował możliwości funduszy, gdyż jego posiadanie będzie uniemożliwiało korzystanie z premii. Rachunek premiowy jest zatem sprzeczny co do kierunku działania, z zachętami do posiadania obligacji przychodowych. IGTE uważa koncepcję rachunku premiowego za szczególnie nieprzemyślaną.

Standardy legislacyjne

Nowelizacja ustawy przyjęta przez Komisję wprowadza zamrożenie kwotowych limitów w opłacie za zarządzanie. Izba  zwraca uwagę, że dodatkowa poprawka przyjęta przez Komisję, stawia pod znakiem zapytania standardy legislacyjne, które powinny obowiązywać przy tworzeniu ustaw. Poprawka ta zawiesza do końca 2010 r. przyjęte w ustawie limity opłat za zarządzanie i nakazuje stosowanie opłat zgodnych ze statutami funduszy emerytalnych, w dniu ogłoszenia ustawy. Statuty te były tworzone w sytuacji, gdy istniała prawna możliwość dokonywania zmian i dostosowania ich, za zgodą nadzoru, do sytuacji funduszu i sytuacji na rynku. Obecnie ustawodawca, zaledwie po czterech latach funkcjonowania ofe, pozbawia zarządzających funduszami tego prawa na najbliższe 7 lat. Motywowane jest to koniecznością ochrony interesów członków otwartych funduszy emerytalnych. Zdaniem Izby  argumentacja taka jest głęboko nieprawdziwa. Poprawka wręcz przeciwstawia interes uczestników otwartych funduszy, interesowi zarządzających, którzy w sytuacji zamrożonych limitów, będą unikali kosztownych decyzji, nawet jeśli w dłuższej perspektywie były by one korzystne dla członków ofe. Jeśli intencją poprawki była ochrona interesów obecnych członków funduszy emerytalnych, to w praktyce jej działanie rozciągnie się również na osoby, które dopiero będą do funduszy przystępować, gdyż opłaty za zarządzanie pobierane są od całej masy aktywów. A więc poprawka nie zadziała zgodnie z oczekiwaniami Komisji.

Ta dodatkowa regulacja wprowadza do ustawodawstwa element przypadkowości i nierówności wobec prawa instytucji działających na rynku. Zdaniem Izby jest to niedopuszczalne i nie mogło by się zdarzyć w żadnym z krajów Unii Europejskiej.

Przyjmując poprawkę w sprawie opłat za zarządzanie, Komisja Sejmowa wkroczyła również w kompetencje nadzoru nad funduszami emerytalnymi. Z tą jednak różnicą, że KNUiFE, zgodnie ze standardami instytucji nadzorczej i obowiązującymi przepisami, zobowiązana jest opierać swoje decyzje na szczegółowej analizie sytuacji konkretnych funduszy emerytalnych i zarządzających nimi Towarzystw. Izba Gospodarcza przekonana jest, że decyzja Komisji Sejmowej nie została oparta na rzetelnie przeprowadzonych symulacjach i analizach konsekwencji proponowanego przepisu. Brak bowiem jakichkolwiek argumentów opartych na rzetelnych danych rynkowych.

Poprawka Komisji będzie miała konsekwencje dla procesów konsolidacyjnych na rynku funduszy emerytalnych, koniecznych również ze względu na interes członków ofe. Konsolidacja z funduszem, który ma zamrożone stawki opłat może być przedsięwzięciem wysoce nieopłacalnym.

W ostatnim okresie przebieg i jakość  procesu legislacyjnego stanowi przedmiot bacznej obserwacji społeczeństwa. Ustawy regulujące funkcjonowanie funduszy emerytalnych powinny podlegać szczególnej trosce Parlamentu  z uwagi na długoterminowe społeczne i gospodarcze konsekwencje wprowadzanych rozwiązań. Można oczekiwać, że wszelkie koncepcje zostały starannie wymodelowane i pozyskano pisemne opinie ekspertów na temat wpływu wdrażanych rozwiązań na kształt rynku, stabilność sytuacji ubezpieczonego, zagrożenia związane z poziomem gwarancji Skarbu Państwa. Poprawki zgłaszane w ostatniej chwili, bez symulacji ich skutków, mogą przynieść konsekwencje dalekie od intencji wnioskodawców. Jest obowiązkiem Izby Gospodarczej zwrócić uwagę społeczeństwa na niebezpieczeństwa  związane z pospieszną i nieprzemyślaną legislacją, której konsekwencją może być naruszenie podstaw koncepcji reformy emerytalnej. W takiej sytuacji odwrócenie błędnych decyzji położy się ciężarem na barkach wszystkich podatników.  

Izba Gospodarcza zwraca uwagę, że tak nieodpowiedzialny sposób stanowienia prawa, rzutuje na opinię o jakości i trwałości polskiego prawodawstwa i  stanowi poważne zagrożenie nie tylko dla rynku funduszy emerytalnych, ale również dla innych dziedzin gospodarki.    

Bilans nowelizacji ustawy

Nowelizacja ustawy odbywa się w imię zwiększenia efektywności II filaru systemu emerytalnego i zapewnienia większych korzyści członkom otwartych funduszy emerytalnych. Ten cel Izba Gospodarcza zawsze popierała, również w swoich propozycjach zmian regulacji prawnych. Jednak według oceny Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, która analizowała pierwotny projekt nowelizacji zgłoszony przez rząd, przewidywane korzyści dla ubezpieczonych będą niewielkie i przyniosą około 2%  wzrostu kapitału emerytalnego po 30 latach. Obniżka kosztów systemowych wyniesie 13%, natomiast przychody PTE spadną bardziej, niż obniżka kosztów. Uzasadnione jest więc pytanie, jaki jest bilans nowelizacji. Czy za cenę 2% wzrostu stanu kont za lat 30, można administracyjnymi metodami osłabiać kondycję Towarzystw Emerytalnych, stawiając część z nich przed pytaniem o możliwość dalszego istnienia na rynku. A przecież te same efekty można osiągnąć inną drogą, np. poszerzając możliwości inwestycyjne funduszy.  Dla wysokości przyszłej emerytury większe znaczenie mają bowiem wyniki inwestycyjne funduszy, niż pobierane opłaty. 

Doświadczenie partnerstwa publiczno-prywatnego

II filar nowego systemu emerytalnego był pierwszym w Polsce  przeprowadzonym na tak dużą skalę przedsięwzięciem opartym na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego. Współpraca instytucji rynkowych z administracją państwową, zawiązana w dobrej wierze dla realizacji celów publicznych, odbywać się może w warunkach consensusu i wymaga wzajemnego zaufania. Nieprzestrzeganie tych zasad prowadzi do naruszania interesów stron i może wpływać niekorzystnie na osiągnięcie wyznaczonego celu. Izba  Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, będąc zwolennikiem partnerstwa publiczono-prywatnego, uważa, że tryb wprowadzenia ustaw i część ich zapisów narusza interesy Powszechnych Towarzystw Emerytalnych, nie dając jednocześnie ekwiwalentnych korzyści członkom otwartych funduszy emerytalnych.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest w tej chwili jedną z dostępniejszych form realizacji ważnych celów gospodarczych i społecznych Polski. IGTE obawia się, że negatywne doświadczenie rynku funduszy emerytalnych może rzutować na inne przedsięwzięcia, wymagające takiego partnerstwa – również te, które są konieczne ze względu na akcesję Polski do Unii Europejskiej.