SYSTEM EMERYTALNY A DŁUG PUBLICZNY

Marek Góra

Każdego roku, w trakcie dyskusji budżetowej powraca temat transferów składek do OFE. Obecna dyskusja nad kondycją budżetu państwa i koniecznością reformy finansów publicznych dodatkowo problem ten wyostrzyła. Pojawia się kwestia jak transfery te księgować w budżecie państwa. Właściwsze byłoby jednak pytanie, czy przekazywanie środków na indywidualne konta zarządzane przez PTE ma wpływ na gospodarkę. W konsekwencji należałoby się zastanowić czym różni się przekazywanie części składek emerytalnych na konta zarządzane przez PTE (7,3% podstawy wymiaru) od przekazywania drugiej części tych składek na konta zarządzane przez ZUS (12,22%). Jeśli natura obu transferów jest taka sama lub podobna (co będę się starał dalej pokazać), to cokolwiek zostałoby postanowione w stosunku do jednego z nich, powinno być również stosowane w stosunku do drugiego. Różne traktowanie tych transferów jest nieporozumieniem. Albo oba powinny znaleźć się w budżecie „pod kreską”, albo oba „nad kreską” – chodzi o sposób księgowania.

Przez system emerytalny przepływa olbrzymi strumień środków finansowych. Niektórym uczestnikom dyskusji wydaje się, że wystarczy zmniejszyć ilość pieniędzy, które trafiają do otwartych funduszy emerytalnych, a stan finansów publicznych poprawi się. To jest złudzenie, realne jedynie w świecie kreatywnej księgowości. Kreatywna księgowość jest w stanie uzasadnić wszystko, ale do czasu – potem prawda i tak wychodzi na jaw.

Przypomnijmy po pierwsze, że środki finansowe przepływające przez system emerytalny nie są ani bezimienne, ani też niczyje. Są to indywidualne składki, należące do konkretnych osób, które w tym systemie mają własne, indywidualne konta. Manipulowanie składkami narusza ich poczucie bezpieczeństwa, które jest rezultatem m.in. uniezależnienia przyszłych emerytur od decyzji politycznych.

Przypomnijmy również, że składki, po zapisaniu na kontach osób za które zostały zapłacone, wracają do gospodarki - ponieważ nie ma innego sposobu pomnożenia ich wartości - czyli zostają wydane. Zapisane zobowiązania będą realizowane w przyszłości, w momencie gdy uczestnicy sytemu przejdą na emeryturę. Księgowanie zobowiązań systemu emerytalnego ma dla ludzi tę zaletę, że są one dobrze zdefiniowane i w przyszłości, gdy wytworzony wówczas PKB dzielony będzie między pracujących i emerytów, nie będą mogły podlegać manipulacjom, naciskom czy arbitralnym decyzjom, jak w poprzednim systemie, który dawał obietnice, ale swoich zobowiązań nie księgował.

Nie miejmy złudzeń. Stary system emerytalny był swego rodzaju piramidą finansową, która żeby funkcjonować potrzebuje coraz większego dopływu środków z zewnątrz. Zmiana struktury demograficznej, starzenie się społeczeństwa spowodowała, że nie było to możliwe bez ciągłego podnoszenia składek (przypomnijmy, że jeszcze na początku lat 80-tych składka na wszystkie ubezpieczenia społeczne wynosiła jedynie 15,5%) i system skazany był na bankructwo, tak jak każda piramida finansowa. Jesteśmy tego świadkami w wielu krajach, szczególnie w Niemczech czy Francji, których gospodarki pogrążone są w stagnacji w znacznym stopniu na skutek obciążenia finansowaniem agonii niewydolnych systemów emerytalnych.

W Polsce system emerytalny został gruntownie zmieniony i nie ma już charakteru piramidy finansowej, ale nadal trzeba realizować zobowiązania starego systemu wobec milionów osób, które obecnie są na emeryturze. Płaci je budżet państwa, co jest zrozumiałe i nie stanowi żadnej zmiany, jako że stary system emerytalny miał i tak charakter parabudżetowy.

Obie części nowego powszechnego systemu emerytalnego wykorzystują indywidualne konta. Wpłacenie składki rodzi wobec konkretnej osoby zobowiązanie systemu do oddania wpłaconej kwoty powiększonej o należny procent według określonych z góry zasad. W tradycyjnym (bismarckowskim) systemie emerytalnym zamiast zobowiązania była obietnica polityczna. Czyniło to system emerytalny częścią budżetu i ekonomicznie upodabniało składki do podatków.

W systemie wykorzystującym indywidualne konta emerytalne składka nie jest już podatkiem
i to nawet wtedy, gdy jej płacenie, wartość i sposób wykorzystania są regulowane. Po jej zapłaceniu powstaje bowiem określone ex ante zobowiązanie wobec konkretnej osoby, czyli upraszczając trochę, zapłacone pieniądze wciąż należą do osoby, która je zapłaciła lub za którą zostały zapłacone. W starym systemie („wspólny worek”) zobowiązania wobec konkretnej osoby określane są ex post na podstawie decyzji politycznej, określającej parametry formuły emerytalnej.

Zrozumienie mechanizmu działania nowego systemu emerytalnego wymaga dostrzeżenia, że reforma polegała nie tylko na wprowadzeniu otwartych funduszy emerytalnych, ale gruntownie zmieniła funkcjonowanie systemu emerytalnego jako całości – w tym również część obsługiwaną przez ZUS. W nowym systemie emerytalnym ZUS obsługuje indywidualne konta, podobnie jak PTE; będzie się zajmować również przekształcaniem stanu kont w annuitety (nota bene w przyszłości obie te funkcje powinny być rozdzielone i nie jest konieczne, aby którąkolwiek z nich wykonywał ZUS), a więc pełnić tę rolę, jaką w stosunku do kont w OFE będą wykonywać zakłady emerytalne. Tak więc, wobec obu części systemu, zarówno tej obsługiwanej przez ZUS, jak i części obsługiwanej przez PTE prawdziwe jest stwierdzenie, które jest jednocześnie najkrótszym opisem nowego systemu emerytalnego: każdy uczestnik dostanie w postaci emerytury tyle, ile do systemu wpłacił, plus procent wynikający z tego, że w międzyczasie jego pieniądze „pracowały”. Podobieństwo zadania wykonywanego w systemie przez ZUS i PTE, choć nie da wszystkich oczywiste, jest najlepiej widoczne, gdy rozważymy sytuację, w której towarzystwa emerytalne za środki ze składek kupują jedynie obligacje skarbowe. Wtedy tak ZUS, jak i PTE zajmują się po prostu rolowaniem długu publicznego, czyli przesuwaniem go w przyszłość.

W starym systemie nie wykazywano środków przepływających przez system emerytalny. Jedynym śladem ich przepływu była informacja o ewentualnym deficycie. Tylko jego wartość pojawiała się w budżecie. Stworzenie kont emerytalnych w obu częściach systemu (zwanych popularnie, choć nieprecyzyjnie, filarami) zapewniło przejrzystość zobowiązań zarówno wobec indywidualnych uczestników jak i zobowiązań całego systemu. Nie wynikają z tego żadne dodatkowe obciążenia dla społeczeństwa. Ponieważ nie zmieniła się ani liczba osób płacących składki, ani ich wysokość, to strumień środków wpływających do systemu jest taki sam. Liczba emerytów i wysokość świadczeń również nie uległa zmianie, a więc również wypłaty z systemu nie zmieniły się.

Zmienił się natomiast sposób księgowania w budżecie części środków przepływających przez system emerytalny, co prowadzi do nieporozumień. Stosowana metoda księgowania nie pokazuje bowiem co się dzieje z tym strumieniem pieniędzy. Środki, które przepływają przez konta obsługiwane przez ZUS, nadal nie są ujmowane w rachunkach, natomiast środki przepływające przez konta w OFE traktuje się jako dług. Tymczasem środki przepływające przez konta ZUS-owskie również tworzą dług publiczny, podobny do tego, który powstaje przy emisji obligacji skarbowych. Jednak emocje budzą tylko obciążenia budżetu na rzecz otwartych funduszy emerytalnych, ponieważ są ujawniane. Pojawia się pokusa, by je zmniejszyć, powiększając część składki przekazywanej do ZUS. Z punktu widzenia realnego deficytu budżetowego byłby to ruch pozorny, ponieważ nie zmniejszyłby wielkości całego długu, a zwiększył jedynie jego nie księgowaną część, którą co prawda można ukryć, ale obsługiwać jednak trzeba. Nota bene, pomysłodawcy takiego rozwiązania wciąż myślą (niesłusznie), że środki przepływające przez konta emerytalne w ZUS są podatkami. Nie dostrzegają, że stary system, w którym to było prawdą został definitywnie zlikwidowany 31 grudnia 1998r. Zamieszczony rysunek pomaga prześledzić przepływy środków od pracujących do emerytów oraz zmiany, jaka została dokonana w tym zakresie.

Gdyby OFE całość środków ze składek, pomijając koszty zarządzania, przeznaczyły na zakup obligacji skarbowych, to skutek dla gospodarki byłby całkowicie neutralny. Wzrost podaży papierów skarbowych odpowiadałby dokładnie wzrostowi popytu na te papiery. Fundusze emerytalne całość kwot zaksięgowanych na indywidualnych kontach emerytalnych wpłacałyby do budżetu, kupując obligacje skarbowe. W rezultacie budżet państwa dysponowałby na inne wydatki taką kwotą, jakby systemu emerytalnego w ogóle nie było. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku kont obsługiwanych przez ZUS. Tam zależność ta jest zawsze automatycznie spełniona i dlatego nie emituje się „zusowskich” obligacji – choć miałoby to duże znaczenie edukacyjne i pozwalało na lepszą kontrolę nad całością zadłużenia systemu emerytalnego.

Sytuacja przestaje być neutralna dla budżetu – choć dla gospodarki może stać się nawet korzystna, gdy część środków przepływających przez konta w funduszach przeznaczana jest na zakup aktywów w sektorze prywatnym, czyli realne inwestycje. Finansowanie inwestycji jest niezwykle w tej chwili potrzebne gospodarce, poza tym zapewni w przyszłości pokrycie części zobowiązań emerytalnych z zysków, a nie podatków, które społeczeństwo będzie musiało samo sobie zapłacić aby wykupić nabyte wcześniej obligacje. Patrząc z tej perspektywy, składki przepływające przez fundusze emerytalne powinny docelowo w całości być przeznaczane na inwestycje w sektorze prywatnym. W dzisiejszych realiach oznaczało by to dla budżetu problemy z płynnością, więc należy dążyć do takiej sytuacji krok po kroku, stopniowo ale konsekwentnie.

Postulat całkowitego zaangażowania środków z OFE w sektor prywatny może się wydawać sprzeczny z zasadami budowy portfeli inwestycyjnych i ryzykowny z punktu widzenia ich bezpieczeństwa. Jednak w skali całego systemu emerytalnego problem wygląda inaczej. Towarzystwa emerytalne zarządzają tylko częścią środków uczestników systemu (3/8 składki). Druga część (pozostałe 5/8 składki) w całości opiera się na rolowaniu długu publicznego. To znaczy, że przyszłe dochody emerytalne w części obsługiwanej przez ZUS pochodzić będą ze zobowiązań zabezpieczonych ekonomicznie w sposób analogiczny do obligacji skarbowych. Aby zdywersyfikować ryzyko należy więc dążyć do zdecydowanej przewagi instrumentów innych niż rządowe papiery dłużne w portfelach OFE.

Tu warto się odnieść do zarzutu, że otwarte fundusze emerytalne zbyt mało środków zaangażowały w gospodarkę. Każdy, kto rzetelnie przeanalizuje warunki w jakich funkcjonuje ta część systemu emerytalnego dojdzie do wniosku, że przyczyny tkwią w stanie gospodarki, w rynkach kapitałowych, obowiązujących regulacjach. Splot tych czynników powoduje, że podaż instrumentów finansowych za pomocą których fundusze emerytalne mogłyby inwestować w gospodarkę jest zbyt mała – po prostu nie ma czego kupić. Warto więc pytać nie o to, dlaczego fundusze emerytalne tak mało inwestują bezpośrednio w gospodarkę, ale co powoduje, że gospodarka w tak niewielkim stopniu potrafi wykorzystać duże i łatwo dostępne środki, gromadzone przez przyszłych emerytów w OFE. Nie ferujmy więc łatwych i użytecznych dla bieżących gier politycznych wyroków, tylko twórzmy warunki w których OFE będą mogły zwiększyć swój udział w gospodarce.

Przekazywanie części składki na konta w OFE zmniejsza zobowiązania drugiej części systemu, który inaczej musiałby wziąć na siebie wypłatę całości emerytur. Niestety, księgowany jest jednak tylko koszt jaki się z tym wiąże, a nie księguje się spadku zobowiązań sektora publicznego. To tak, jakbyśmy wykupywali dług zagraniczny, biorąc pod uwagę jedynie koszt tej operacji, a pomijali jej skutek, czyli zmniejszenie samego długu. Warto jasno powiedzieć, że przekazywanie środków do OFE jest operacją analogiczną do wykupywania długu. Można powiedzieć, że swoje przyszłe emerytury otrzymujemy już dziś, ale nie „do ręki” tylko na konta emerytalne. Operacja ta jest bardzo korzystna, choć nie od razu dla wszystkich jest to widoczne. Korzyść dla gospodarki bierze się stąd, że zamieniliśmy „złe długi” starego systemu, nad którymi nikt nie panował, na cywilizowane zadłużenie, których obsługa jest tańsza.

Gdyby przepływ obu strumieni środków przez system emerytalny księgowano w sposób właściwy i jednolity, propozycje zmniejszenia składek przekazywanych do funduszy emerytalnych w ogóle nie pojawiłyby się w dyskusji nad deficytem budżetowym. W obecnej wersji traktowania obu części systemu jest to wręcz modelowy przykład sytuacji w której istnieje możliwość „zamiatania pod dywan”, czyli ukrywania długu. W konsekwencji istotne decyzje mogą być podejmowane na podstawie niepełnych informacji, a więc w sposób nie do końca racjonalny, a więc droższy.

Co by się zatem stało, gdyby jak chcą niektórzy politycy, zmniejszyć wysokość składki przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych? Warto ponownie skorzystać z rysunku. Zmieniłaby się na nim proporcja przepływów symbolizowanych strzałkami, ale nie zmieniłaby się suma wartości obu przepływów. A to właśnie ta suma daje dopiero wyobrażenie o skali obciążenia gospodarki systemem emerytalnym. Nota bene, skutki takiej decyzji paradoksalnie uderzyłyby w budżet państwa. Atrakcyjne instrumenty finansowe sektora prywatnego są na tyle trudno dostępne, że fundusze dysponując mniejszą ilością środków nie wyzbyłyby się ich, a rezygnowały raczej z rządowych papierów dłużnych, co prowadziłoby do zmniejszenia wpływów do budżetu.

Gdyby natomiast wprowadzić zupełną dobrowolność oszczędzania w otwartych funduszach emerytalnych – również takie głosy się pojawiają, to rysują się dwie możliwości. Pierwsza to taka, że z dużym prawdopodobieństwem znaczna część społeczeństwa w ogóle zrezygnowałaby z długookresowych oszczędności, a to oznaczało by zmniejszenie przyszłych emerytur o około 40% (tyle wynosi udział oszczędności w OFE w całości dokonywanych przez nas oszczędności w powszechnym systemie emerytalnym) i olbrzymie problemy społeczne oraz polityczne. Konsekwencją takiej decyzji byłby również gwałtowny spadek popytu na rządowe papiery dłużne, a co za tym idzie także wielkie problemy z wypłatą bieżących emerytur. Druga możliwość, mniej prawdopodobna, to taka, że mimo wszystko oszczędności długookresowe byłyby robione i wtedy z punktu widzenia budżetu nie zmieniło by się nic.

Na tym tle decyzja o niezaliczaniu transferu do OFE do wydatków budżetu jest racjonalna. Zaburza ona co prawda porównywalność wielkości tych wydatków, dokonywanych w kolejnych latach, ale dla celu porównań stosowne przeliczenie łatwo wykonać. Z drugiej strony nie można jednak zamykać oczu na fakt, że system emerytalny tworzy dług, który spłacać będą musiały przyszłe pokolenia. Rzecz w tym, że dotyczy to zobowiązań tworzonych w obu częściach systemu, a nie tylko w tej, którą zarządzają towarzystwa emerytalne. Z ekonomicznego punktu widzenia obciążenie długiem zaciąganym za pośrednictwem części zarządzanej przez ZUS, ma taki sam charakter.

Znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby księgowanie w jednakowy sposób całości zobowiązań tworzonych w systemie emerytalnym – także w części obsługiwanej przez ZUS. Taka praktyka pokazałaby realną sytuację, ułatwiła podejmowanie racjonalnych decyzji i podniosła poziom bezpieczeństwa finansów publicznych. Wiąże się z tym konieczność ujawnienia całości długu, co z wielu względów rodziłoby problemy – szczególnie w porównaniach międzynarodowych, ponieważ zdecydowana większość państw wciąż skrzętnie chowa swoje długi związane z systemem emerytalnym. Niedługo ukrywanie tych długów nie będzie już możliwe, ale politycy próbują odsunąć ten moment. W Polsce po doliczeniu długu tworzonego na skutek akumulowania zobowiązań na kontach obu typów, skumulowany stan tych zobowiązań na koniec 2002 r. wynosi ok. 21% PKB, zamiast ok. 5%, gdy bierze się pod uwagę jedynie stan kont w OFE. To duża różnica, ale nie w gospodarce tylko na papierze. Faktyczny stan zobowiązań to 21% PKB. Jeśli to przyjmiemy do wiadomości, to łatwiej będzie chronić dochody emerytalne pracujących obecnie. Najgorszym rozwiązaniem jest różne traktowanie każdego z typów kont. Jest to błąd merytoryczny, który co gorsza, zachęca część polityków do manipulowania systemem emerytalnym i tworzenia złudzeń, że można dwa razy wydać te same pieniądze. Tego się nie da zrobić – chyba, że przy pomocy kreatywnej księgowości.

1. Podatek socjalny (składka na ZUS)
2. Wypłaty emerytur ze starego systemu
3. Dotacja pokrywająca bieżącą nieefektywność starego systemu
4. Część składki (12,22%) przekazywane na indywidualne konta emerytalne nr 1 zarządzane przez ZUS
5. Część składki (7,30%) przekazywane na indywidualne konta emerytalne nr 2 zarządzane przez PTE
6. Nie księgowane uzupełnienie ubytku środków na wypłaty bieżących emerytur wynikające z przekazania środków na konta nr 2
7. Księgowane uzupełnienie ubytku środków na wypłaty bieżących emerytur wynikające z przekazania środków na konta nr 2
8. Nie księgowany zakup długu rządowego
9. Księgowany zakup długu rządowego
10. Zakup instrumentów sektora prywatnego (inwestycje)