„Reforma systemu emerytalnego – ucieczka do przodu”

18 stycznia 2005 roku odbyła się konferencja „Reforma systemu emerytalnego – ucieczka do przodu”, poświęcona ocenie stanu zaawansowania reformy i dyskusji nad problemami, które nadal wymagają rozwiązania. Organizatorami byli Instytut Rozwoju Biznesu, Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych wspólnie z Komisją Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Polską Izbą Ubezpieczeń przy współpracy Commercial Union Polska i ING Nationale-Nederlanden. Patronat honorowy nad konferencja objął Jerzy Hausner – Wiceprezes Rady Ministrów, Minister Gospodarki i Pracy wspólnie z Giełdą Papierów Wartościowych. Patronem medialnym był dziennik „Rzeczpospolita”.

Poniżej publikujemy wszystkie materiały z tej konferencji.

I. Wstęp 

II. Reforma systemu emerytalnego

1. Wprowadzenie
    Dr Agnieszka Chłoń-Domińczak
    Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej
2. Stan reformy emerytalnej w Polsce na tle reform w świecie – wyzwania przyszłości
    Dr Michał Rutkowski
3. O co chodzi w systemie emerytalnym: szanse, jakie otworzyła przed Polską reforma emerytalna
    – jak ich nie  zaprzepaścić
    Prof. Marek Góra
    Szkoła Główna Handlowa

III. Powszechny i obowiązkowy system emerytalny w Polsce

1. Co udało się zrobić i co jest jeszcze do zrobienia w systemie emerytalnym?
    Dr Agnieszka Chłoń-Domińczak
    Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej

2. Jak fundusze emerytalne wykorzystują szanse pomnożenia środków na przyszłe emerytury
    Ewa Lewicka
    Prezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych

3. Wypłaty emerytur z II filara – porównanie możliwych rozwiązań
    Ryszard Petru
    Główny Ekonomista Banku BPH

4. Wypłata emerytur z nowego systemu
      Prof. Marek Góra – Szkoła Główna Handlowa
      Krzysztof Lutostański – Prezes Zarządu PTE BANKOWY S.A.      

5. Wypłata emerytur z nowego systemu
      Krzysztof Lutostański – Prezes Zarządu PTE BANKOWY S.A.

6. Wypłata emerytur z nowego systemu
      Zygmunt Kostkiewicz
      Pierwszy Wiceprezes Commercial Union Polska Towarzystwa Ubezpieczeń na Życie SA

IV. Dobrowolny i uzupełniający system emerytalny w Polsce

1. III filar zabezpieczenia społecznego w Polsce
    Prof. Jan Monkiewicz
    Przewodniczący Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych

2. Panel na temat indywidualnych kont emerytalnych (IKE)

Zbigniew Andrzejewski
Prezes Zarządu Grupy Commercial Union Polska

Anita Bogusz
Członek Zarządu Commercial Union Polska Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie SA

Paweł Kalbarczyk
Dyrektor Departamentu Zarządzania Produktami, ING Nationale Nederlanden Polska SA

Prof. Wanda Sułkowska
Akademia Ekonomiczna w Krakowie

Prof. Tadeusz Szumlicz
Kierownik Katedry Ubezpieczenia Społecznego w Szkole Głównej Handlowej

V. Podsumowanie i zakończenie konferencji

Prof. Jerzy Hausner
Wiceprezes Rady Ministrów, Minister Gospodarki i Pracy

VI. Noty biograficzne

<

I. Wstęp 

Nowy system emerytalny funkcjonuje od 1999 roku, a jego wprowadzenie jest jedną z ważniejszych reform polskiej transformacji. Reforma powstrzymała przede wszystkim narastanie obciążenia osób pracujących bardzo wysokim kosztem utrzymania starego systemu emerytalnego. Dzięki temu system emerytalny będzie dążył stopniowo do zbilansowania wpływów i wydatków. Najważniejszą zasadą systemu jest dostosowanie ex ante tworzenia praw emerytalnych do założonej skali obciążenia społeczeństwa ich spłacaniem. Nie obiecuje się więc niczego, co powodowałoby zwiększenie obciążenia kolejnych pracujących pokoleń. Jest to fundament zdrowego finansowania i stanowi – nie tylko w Polsce – konieczny warunek trwałej poprawy sytuacji na rynku pracy oraz trwałego wzrostu gospodarczego, a zatem wzrostu dobrobytu społeczeństwa.

Nowe zasady gromadzenia środków na emerytury i ich zamiany na świadczenie, wiążą wysokość emerytury bezpośrednio z wysokością zarobków i długością okresu aktywności zawodowej. Stworzone zostały również możliwości gromadzenia dodatkowych, indywidualnych oszczędności emerytalnych. Fakt, że znaczna część zasobów emerytalnych pomnażana jest na rynkach kapitałowych, zmniejsza obciążenia budżetu państwa przyszłymi zobowiązaniami i stwarza szansę rozwoju tych rynków. Sprzyja więc wzrostowi gospodarczemu kraju. Nowe zasady akumulowania środków emerytalnych pozytywnie wpływają na stan świadomości społecznej i kształtowanie wśród uczestników zreformowanego systemu postawy odpowiedzialności za własną sytuację materialną.

Kapitałowa część obowiązkowego systemu emerytalnego, w której środki przyszłych emerytów powierzone zostały w zarządzanie prywatnym podmiotom rynkowym, koncentrowała i nadal skupia uwagę opinii publicznej, środowisk gospodarczych i politycznych. W całym okresie 5 i pół roku działalności Otwarte Fundusze Emerytalne w porównaniu z innymi instytucjami wspólnego inwestowania osiągnęły bardzo dobre wyniki. Również porównanie tych wyników ze stanem kont osób, które nie zdecydowały się przystąpić do funduszy emerytalnych i pozostały w ZUS-ie pokazuje, że są one znacząco lepsze.

Zarządzający funduszami dobrze wykorzystali sytuację na rynkach finansowych ale trzeba mieć świadomość, że w przyszłości warunki inwestowania nie będą już tak korzystne. Konieczne są więc działania stymulujące rozwój rynku kapitałowego i zmniejszające ograniczenia, jakim podlega działalność inwestycyjna Otwartych Funduszy Emerytalnych.

Uruchomienie tak poważnej reformy wymagało szerokich prac legislacyjnych i dużego wysiłku organizacyjnego, zarówno instytucji publicznych jak i prywatnych. Obecnie dla zakończenia budowy systemu konieczne jest uzupełnienie regulacji prawnych, dotyczących zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w Otwartych Funduszach Emerytalnych, przyznawania i wypłaty emerytur pomostowych, a także sposobu fukcjonowania funduszy typu B. Jednym z ważniejszych kroków jest stworzenie instytucji aktuariusza krajowego. Sprawne funkcjonowanie systemu emerytalnego wymaga także prac administracyjnych - finalizacji prac nad systemem informatycznym ZUS oraz zakończenia naliczania kapitału początkowego i rozliczenia zaległych składek dla funduszy emerytalnych.

Zreformowany system przewiduje również możliwość tworzenia dodatkowych, indywidualnych lub grupowych form oszczędzania emerytalnego. Jak na razie nie rozwijają się one w sposób satysfakcjonujący. Potrzebne są więc mechanizmy, które zaktywizują tę cześć systemu.

Istotną kwestią w dłuższym okresie jest budowanie „świadomości emerytalnej” społeczeństwa, co oznacza działania w obszarze edukacji, takich jak uświadomienie ubezpieczonym wpływu wieku przejścia na emeryturę na jej wysokość, a także zwiększenie liczby osób dobrowolnie oszczędzających na starość.

Polska reforma emerytalna była jedną z reform wyznaczających ogólnoświatowy trend odchodzenia od systemów całkowicie repartycyjnych, nieaktuarialnych, nie dających żadnej możliwości wyboru i opartych na zasadzie zdefiniowanego świadczenia w kierunku systemów częściowo aktuarialnych, kapitałowych, oferujących możliwości wyboru i opartych na zasadzie zdefiniowanej składki.

Ten kierunek ewolucji systemów emerytalnych sprawia, że są bardziej odporne na efekty starzenia się populacji, ułatwia ich podtrzymywanie w długim okresie, czyni bardziej przewidywalnymi, zapewnia pozytywne efekty dla rynku pracy i wzrostu gospodarczego. Będzie to wkrótce dostrzegalne w Polsce.

Liderami zmian są kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Oprócz Polski, Węgier i Łotwy, które ten trend wyznaczały, szereg innych krajów zreformowało systemy emerytalne w tym samym kierunku, m.in. Słowacja, Chorwacja, Estonia, Litwa, Bułgaria, Macedonia, czy Rosja.

Aby Polska pozostała na czele zmian, konieczna jest „ucieczka do przodu” w dwóch obszarach:

- dokończenia reformy, a przede wszystkim opracowania i wdrożenia metody wypłat emerytur z nowego systemu oraz objęcia nim ludności rolniczej;
- podwyższenia jakości systemu.

Materiały zostały zredagowane we współpracy z Instytutem Rozwoju Biznesu i Polskim Instytutem Dyrektorów.

<

II. Reforma systemu emerytalnego

<

1. Wprowadzenie
    Dr Agnieszka Chłoń-Domińczak
    Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej

• Reforma emerytalna jest przykładem dobrej praktyki tworzenia nowych rozwiązań systemowych i kontynuowania jej przez kolejne rządy.
• Większość rozwiązań, koniecznych dla funkcjonowania zreformowanego systemu emerytalnego, została już wprowadzona.
• Konferencja jest okazją do zaprezentowania osiągnięć reformy emerytalnej i dyskusji nad problemami, które wymagają jeszcze rozwiązania.

Celem konferencji jest spojrzenie na nowy system emerytalny, po pierwsze z perspektywy pierwszych 6 lat jego funkcjonowania, a po drugie – z perspektywy wyzwań, które jeszcze przed tym systemem stoją. W przeciwieństwie do starego systemu emerytalnego, do którego wyczerpało się zaufanie społeczne, ze względu na częste manipulowanie jego parametrami, nowy system emerytalny tworzy rozwiązania stabilne, które nie wymagają ciągłej modyfikacji. System ten odpowiada na wyzwania demograficzne, związane z procesem starzenia się ludności.

Reforma emerytalna jest przykładem „dobrej praktyki” tworzenia nowych rozwiązań systemowych – jej koncepcja była wdrażana przez kolejne rządy, reprezentowane przez Pełnomocników ds. Reformy Systemów Zabezpieczenia Społecznego – Andrzeja Bączkowskiego, który ten proces rozpoczął, po jego śmierci kontynuowana przez Jerzego Hausnera, a następnie – przez Ewę Lewicką, także przez ten rząd i ministrów odpowiedzialnych za politykę społeczną. Założenia nowego systemu wypracowane zostały przez zespół, na którego czele stali Michał Rutkowski i Marek Góra. Miałam dużą przyjemność należeć do tego zespołu. Założenia zostały poddane konsultacjom w ramach szerokiego dialogu z partnerami społecznymi. Dzisiaj na tej sali spotyka się większość osób, które brały udział w pracach nad reformą emerytalną, po to, by z perspektywy dotychczasowych doświadczeń zastanowić się, jak nowy system emerytalny jest postrzegany w Polsce i na świecie, a także nad tym, jakie działania jeszcze powinny zostać podjęte, aby zakończyć proces wdrażania nowego systemu.

Wdrażanie nowego systemu emerytalnego jest działaniem ewolucyjnym. Większość przepisów, dotycząca regulacji w tym obszarze, została już wdrożona – ustawa dotycząca otwartych funduszy emerytalnych w 1997 r., ustawy dotyczące ZUS i kont prowadzonych przez tę instytucję w 1998 r. Nadal jednak brak jest zapisów – choćby w obszarze wypłat emerytur z kapitałowej części systemu – i dzisiaj na konferencji będziemy mieli szanse o tym porozmawiać. Dyskusja ta jest niezbędna do podjęcia ostatecznych decyzji dotyczących tego, jakie instytucje mają wypłacać emerytury, i rozpoczęcia prac nad ustawą regulującą ten obszar.

Dyskusja nad systemem emerytalnym potrzebna jest też w kontekście rozwiązań, które były planowane, ale do tej pory – z różnych względów – nie zostały zrealizowane. Jedną z takich kwestii jest wyrównanie i uelastycznienie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Równy wiek emerytalny jest istotny zarówno ze względu na równość płci, jak i kształtowanie się wysokości emerytur w nowym systemie – kobiety krócej oszczędzając i dłużej pobierając emerytury, mogą oczekiwać na istotnie niższe świadczenia niż mężczyźni.

W trakcie konferencji rozmawiać będziemy o kształcie powszechnego systemu emerytalnego – dyskusję rozpocznie Michał Rutkowski, który z perspektywy pracy w Banku Światowym powie o tym, jak reforma emerytalna w Polsce kształtuje się na tle reform w innych krajach. Należy tutaj powiedzieć, że Polska często stanowi przykład dla innych krajów – przede wszystkim w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Profesor Marek Góra przedstawi z kolei ocenę tego, jakie szanse przed nami stworzyła reforma emerytalna.

Na kolejnej sesji przedstawię ocenę tego, co do tej pory udało się zrobić w ramach nowego systemu emerytalnego, oraz to, co jeszcze pozostało do zrobienia. Ocenę tę będzie kontynuowała pani prezes Ewa Lewicka, podsumowując funkcjonowanie systemu otwartych funduszy emerytalnych. Jak już wspomniałam, poranną sesję zakończy dyskusja praktyków oraz osób, które pracowały nad tworzeniem koncepcji systemu emerytalnego, dotycząca wypłat emerytur z kapitałowej części systemu.

W zeszłym roku wprowadzone zostały także nowe regulacje w obszarze dobrowolnych oszczędności emerytalnych – jest to nowa ustawa o pracowniczych programach emerytalnych, a także ustawa o indywidualnych kontach emerytalnych. Po kilku miesiącach funkcjonowania tych regulacji można się pokusić o wstępną ich ocenę. Konferencja ta daje możliwość na chwilę refleksji, ale przede wszystkim pozwala spojrzeć na wyzwania, które nadal pozostają przed nowym systemem emerytalnym. Z pewnością będzie to istotny wkład w dyskusję na temat tego systemu. Życzę Państwu i sobie ciekawej dyskusji.

<

2. Stan reformy emerytalnej w Polsce na tle reform w świecie – wyzwania przyszłości
    Dr Michał Rutkowski
 

• Reformy systemów emerytalnych na świecie polegają na odchodzeniu od systemu nieaktuarialnego, niekapitałowego, systemu zdefiniowanego świadczenia i systemu, który nie zapewnia wyboru w kierunku systemów mieszanych, dzięki dywersyfikacji, zapewniających bezpieczeństwo.
• Polski system emerytalny jest zdrowy strukturalnie, ponieważ z jednej strony zapewnia bezpieczeństwo minimalnej emerytury, a z drugiej jest przyjazny dla funkcjonowania rynku pracy, dla oszczędności i wzrostu.
• Należy podnosić jakość aktuarialności, kapitałowość, wyważenia proporcji pomiędzy zdefiniowaną składką a zdefiniowanym świadczeniem i swobody wyboru w systemie emerytalnym.
• Rachunek aktuarialny musi odgrywać rzeczywistą rolę w systemie emerytalnym i stać się częścią świadomości uczestników systemu.
• Jakość kapitałowości systemu powiększy się, jeśli zniesione zostaną ograniczenia administracyjne i wzrośnie swoboda inwestowania II i III filaru.
• Należy dbać, aby proporcja pomiędzy zdefiniowaną składką a zdefiniowanym świadczeniem, które zapewnia minimalną emeryturę, nie podważyła aktuarialnej części systemu.
• Aby uczestnicy systemu mogli dokonywać istotnych i opartych na racjonalnych przesłankach wyborów, muszą mieć dostęp do informacji i kryteriów wyboru.
• Niezbędne jest zakończenie budowy systemu, a przede wszystkim rozstrzygnięcie problemu wypłat emerytur.

Mam zaszczyt mówić dzisiaj o polskiej reformie emerytalnej i jest to zaszczyt szczególny, gdyż moim zdaniem polska reforma emerytalna jest w bardzo istotnym momencie. Z jednej strony, nadal pozostaje dla innych krajów przykładem i inspiracją, z drugiej – wymaga dalszych starań, by się rozwijała, wychowywała i weszła w życie dorosłe z powodzeniem. Zadanie jest trudne, podobne do zadania, w którym chce się kilkuletnie dziecko pochwalić, ale zarazem umotywować do dalszej pracy i dalszych osiągnięć. Chciałbym przede wszystkim zarysować tło, na którym należy polską reformę emerytalną umieścić, po to, żeby móc przedstawić kilka sugestii i komentarzy związanych z wyzwaniami na przyszłość. Polska reforma wpisuje się w nurt zmian systemów emerytalnych na świecie, które przebiegają wzdłuż czterech osi. Większość europejskich systemów emerytalnych, w tym i Polski w punkcie startu, tzn. zanim jakiekolwiek myślenie reformatorskie się rozpoczęło, były to systemy, które mogą być scharakteryzowane za pomocą czterech cech. Nie były systemami aktuarialnymi, opierały się w całości na zasadzie „pay as you go”, były konsekwentnie systemami zdefiniowanego świadczenia i były systemami, w których nie istniała żadna możliwość wyboru dla uczestnika. Zanim pójdziemy dalej, przyjrzyjmy się reformom w innych krajach na świecie. Proszę zwrócić uwagę, że jakby nie definiować tych reform i w jaki sposób nie byłyby one zbudowane, generalnie rzecz biorąc wszystkie polegają na odchodzeniu od wyłączności tych czterech cech. Czyli wszystkie polegają na tym, że system zmienia się według czterech osi: z systemu całkowicie nieaktuarialnego – na system mieszany, w którym część opiera się na rachunku aktuarialnym; z systemu całkowicie opartego na zasadzie „pay as you go” – w system mieszany, w który wchodzi filar kapitałowy i część otrzymywanej emerytury pochodzi z rynku kapitałowego. Z systemu, który jest wyłącznie oparty na zdefiniowanym świadczeniu – przechodzi w system, w którym coraz większą rolę odgrywa część oparta na zdefiniowanej składce. Wreszcie z systemu, w którym nie istnieje żadna możliwość wyboru dla uczestników systemu, przechodzi w kierunku, w którym uczestnicy mają jakiś wybór. Wybór ten różni się w różnych krajach i w różnych sytuacjach. Jednak przejście od systemu nieaktuarialnego, niekapitałowego, zdefiniowanego świadczenia i bez wyboru do systemu, który umożliwia częściowy wybór, jest częściowo aktuarialny, częściowo kapitałowy i jest częściowo oparty na zasadzie zdefiniowanej składki, nie polega na tym, by całkowicie przejść od jednego do drugiego. Celem jest bezpieczeństwo dzięki różnorodności – celem jest dywersyfikacja. Trudno określić, gdzie jest system optymalny. Można natomiast powiedzieć, że optymalny jest system, który w każdym z tych czterech wymiarów jest zdywersyfikowany. W jakiejś części jest systemem nieaktuarialnym, w jakiejś aktuarialnym, w jakiejś nie jest kapitałowy, w jakiejś kapitałowy. Jeżeli chodzi o to, co definiujemy na wejściu systemu – to w jakiejś części jest systemem zdefiniowanego świadczenia, a w jakiejś zdefiniowanej składki i wreszcie, jest systemem umożliwiającym wybór, ale nie jest to wybór wszystkiego, zawsze i dla wszystkich, tylko wybór w tej części, w której danie wyboru uczestnikowi systemu ma sens. Tak więc hasło „bezpieczeństwo dzięki różnorodności” jest po pierwsze, hasłem, które przyświeca bardzo wielu reformom na świecie explicite albo implicite, po drugie, wbrew temu, jak się je interpretuje, nie dotyczy wyłącznie zróżnicowania na tzw. filar repartycyjny i kapitałowy – dotyczy zróżnicowania według tych czterech wymiarów, o których mówiłem. Jeżeli chodzi o dywersyfikację polskiego systemu emerytalnego, można spróbować ocenić, jaką rolę w nim grają wymienione elementy. Jeśli się popatrzy na rozgraniczenie między systemem aktuarialnym i nieaktuarialnym oraz zdefiniowanej składki i zdefiniowanego świadczenia, to czynnikiem, który wprowadza element zdefiniowanego świadczenia i który ogranicza zasięg aktuarialności jest oczywiście minimalna emerytura. Minimalna emerytura, która w polskim wypadku dopełnia do pewnego minimum emeryturę pochodzącą z obu części systemu, sprawia, że w tej części, w której ją się otrzymuje system ani nie jest aktuarialny, ani też w całości systemem zdefiniowanej składki. W tym sensie proporcje rozkładają się nie jak 100:0, tylko mniej więcej jak 80:20. Jeżeli chodzi o rozłożenie części kapitałowej i tzw. części repartycyjnej – mówimy tu oczywiście o sposobach finansowania systemu i rozgraniczeniu pomiędzy częścią, w której uczestniczą fundusze emerytalne, i częścią, w której fundusze emerytalne nie uczestniczą – jest to proporcja mniej więcej jak 65:35. Wreszcie, gdy mowa o wyborze, to w tej chwili polega on na tym, że uczestnicy systemu mają wybór funduszu emerytalnego. W tym sensie zasięg wyboru jest podobny do zasięgu systemu kapitałowego. Można więc powiedzieć, że reforma emerytalna przyniosła zmianę od systemu niezdywersyfikowanego do systemu zdywersyfikowanego dla różnych uczestników, umożliwiając zarówno wybór, jak i ścieżkę opłat składek na ubezpieczenie społeczne, która w maksymalny sposób zapewni przyszłą emeryturę.

Nazwałbym system polski systemem zdrowym strukturalnie, przede wszystkim dlatego, że z jednej strony, opiera się na zasadach, które zapewniają bezpieczeństwo minimalnej emerytury, ograniczając aktuarialność w tej części, w której znacznie ważniejsza jest zasada zapewnienia pewnego minimalnego poziomu. Z drugiej strony, jest to system przyjazny dla funkcjonowania rynku pracy, dla oszczędności i wzrostu. Wiele dyskusji, toczących się na temat rozwiązań sytemu, np. progu oskładkowanych wynagrodzeń, poziomu minimalnej emerytury, czy tego, jaki rozmiar powinna mieć część kapitałowa, są to dyskusje techniczne, które nie mają wiele wspólnego z samą strukturą systemu.

Co w takim razie powinno być przedmiotem dyskusji? Co powinno być przedmiotem dalszej debaty? Jakie elementy są ważne z punktu widzenia dalszych zmian systemu? Jestem zdania, że istnieje wyzwanie pogłębiania jakości każdego z czterech elementów, od których rozpocząłem to wystąpienie.

Jakość aktuarialności. Chodzi o to, że aby rachunek aktuarialny grał rzeczywistą rolę w systemie emerytalnym, musi stać się częścią świadomości uczestników systemu. Z samego faktu mówienia o emeryturze, że ona jest aktuarialna, nic nie wynika. Tak długo, jak nie jest to postrzegane przez uczestnika systemu, dopóki nie istnieje doświadczenie polegające na tym, że wiadomo, jak i w jaki sposób wypłacana będzie emerytura w obu częściach systemu, to do tego momentu jakości funkcjonowania nowego systemu, jako systemu aktuarialnego, jest poważnie ograniczona. Dopóki nie istnieją długookresowe prognozy, które umożliwiałyby dokonanie analizy tego, co jest możliwe w nowym systemie, jakie tendencje czekają nas w przyszłości, do tego momentu jego aktuarialność również jest ograniczana.

Zmiana w polskim systemie emerytalnym polega na tym, że to, co było w przeszłości prostą składką na ubezpieczenie społeczne i było traktowane jako podatek, staje się w rzeczywistości odroczoną konsumpcją. Dopóki nie ma pełnej świadomości tej zmiany, dopóty ta składka będzie wciąż traktowana jako podatek i wciąż będzie wywierała negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku pracy. Upowszechnienie świadomości, że składka na ubezpieczenie społeczne to odroczona konsumpcja oparta na rachunku aktuarialnym, jest rzeczą niezwykle ważną. Sprowadza się to do pytania, jak powszechne jest rozumienie nowego systemu i zasad jego funkcjonowania. I czy wpływa na zachowania uczestników systemu. Myślę, że możemy sobie wszyscy odpowiedzieć na to pytanie i zauważyć, że w sprawie powszechności rozumienia sytemu i nowych zasad, a przez to powszechności reakcji na jego parametry, a już szczególnie funkcjonowania na rynku pracy, jest bardzo wiele do zrobienia.

Ocena kapitałowości, czyli funkcjonowanie w polskim systemie tego, co nazwaliśmy II i III filarem. Nie jest to miejsce, aby wchodzić w szczegóły tej oceny. Chcę zwrócić uwagę tylko na kilka elementów dotyczących jakości działania tej części systemu i kilka problemów, które wymagają dalszej pracy. Zgrupowałbym je w następujący sposób: po pierwsze – ograniczenia administracyjne nakładane na fundusze emerytalne; po drugie – swoboda wyboru, jeżeli chodzi o fundusze emerytalne z punktu widzenia inwestycji; po trzecie – problem inwestowania za granicą, który był często dyskutowany w trakcie tworzenia i wdrażania reformy, i co do którego wśród większości osób związanych z przygotowaniem i wdrażaniem tej reformy istnieje konsensus, że taka możliwość powinna być bardziej rozszerzona, niż jest to obecnie. Z punktu widzenia jakości systemu, ograniczenie takie nie ma sensu. Niestety, niewiele się w tej sprawie zmieniło i jest to niewątpliwie zadanie na przyszłość, bardzo silnie związane z jakością filaru kapitałowego.

Zdefiniowana składka a zdefiniowane świadczenie. W istocie wybór pomiędzy nimi jest decyzją o tym, kto, na którym etapie ponosi ryzyko związane ze złym funkcjonowaniem systemu. Jeżeli chodzi o polski system, jest on oparty na zdefiniowanej składce, co oznacza, że ryzyko ponoszone jest przez tych, którzy tę składkę opłacają, a nie tych, którzy finansują w danym momencie emeryturę. Jest ono oczywiście ograniczone funkcjonowaniem minimalnej emerytury. I tu chciałbym powiedzieć, że wybór poziomu minimalnej emerytury nie jest wyborem trywialnym. Z jednej strony, dotyczy tego, jaka część uczestników systemu będzie otrzymywała emeryturę nieaktuarialną, nie związaną ze składką, jaką opłacili. A więc jest to decyzja o tym, że w jakiejś części psujemy system po to, żeby zapewnić brak ubóstwa wśród emerytów. Jest to bardzo dobry powód, aby to zrobić. Trzeba jednakże być świadomym konsekwencji, że w tej części, w jakiej minimalna emerytura funkcjonuje, nie funkcjonuje wiele zalet reformy, o których mówiłem wcześniej, a system zaczyna przypominać poprzedni, i pozytywne efekty dla rynku pracy, dla wzrostu nie mają miejsca. Z drugiej strony, gdy rozszerza się grupa osób otrzymujących minimalną emeryturę, zmniejsza się ubóstwo wśród emerytów. Dlatego wybór poziomu minimalnej emerytury będzie ciągłym wyzwaniem dla polityków, ponieważ nie będzie można powiedzieć, że w którymś momencie ustawą zdecydowano wysokość tego poziomu i że nie ulegnie on zmianie. Nigdy tak nie będzie i ciągle będzie trwała presja uczestników systemu, ponieważ problem jest usytuowany na skrzyżowaniu pomiędzy tym, co nazwałbym jakością nowego systemu, a tym, co jest potrzebą zapewnienia minimalnych środków przetrwania dla osób, które są beneficjentami tego systemu.

Problem wyboru. Tak jak powiedziałem, większość zmian w systemach emerytalnych świata prowadzi od systemów, w których praktycznie nie ma możliwości wyboru, do rozwiązań, w których istnieje wybór. W polskim przypadku, na tym etapie reform, wybór dotyczy przede wszystkim funduszu emerytalnego. Stawiam tutaj kilka pytań, nie po to, aby na nie odpowiedzieć, ale po to, abyśmy wszyscy mogli się nad nimi zastanowić w dalszej części konferencji. Do jakiego stopnia wybór, jaki uczestnik systemu ma w Polsce, jest wyborem istotnym? Czym się kieruje uczestnik systemu, wybierając fundusz? Czy do podjęcia wyboru używa zmiennych, które rzeczywiście mają znaczenie z punktu widzenia jego przyszłej emerytury? Czy stawiamy mu właściwe pytania? Czy uczestnicy systemu w Polsce są przygotowani do tego, żeby odpowiedzieć sobie na pytanie, czy lepiej z częścią składki pójść do tego czy innego funduszu emerytalnego? Czy istnieje baza informacyjna dla uczestników systemu i czy istnieją kryteria wartościowania, które uczestnikom systemu pozwoliłyby dokonać inteligentnego wyboru? Jak powiadam, nie chcę na te pytania odpowiadać, ale uważam, że są to pytania rzadko zadawane. Część literatury ekonomicznej zwraca uwagę na to, że jeżeli istnieje wybór, a nie ma dostatecznych podstaw informacyjnych, a także kryteriów wartościowania do jego dokonania, to wybór jest gorszy niż brak wyboru, ponieważ wprowadza szum informacyjny – prosi się o dokonanie wyboru kogoś, kto nie jest do tego przygotowany i nie ma narzędzi. Stawiam więc pytanie: czy polscy uczestnicy systemu mają te narzędzia, a ukrytą tezą pytania jest to, że należy uczestników systemu w te narzędzia wyposażyć.

Scharakteryzowałem polską reformę jako wpisującą się bardzo dobrze w nurt zmian na świecie, wpisującą się w przechodzenie do systemów zdywersyfikowanych od systemów nie zdywersyfikowanych, systemów częściowo opartych na rachunku aktuarialnym, systemów częściowo kapitałowych, systemów w części opartych na systemie zdefiniowanej składki i systemów, które umożliwiają wybór. Ta tendencja jest jednolita i dotyczy całego świata. Z całą pewnością śledzicie Państwo zmiany w Europie i można wyraźnie zauważyć, że jak różnymi drogami nie podążałyby kraje europejskie – czy poprzez radykalną reformę systemu bez wprowadzania dużej obowiązkowej części kapitałowej, jak np. reforma szwedzka albo włoska, czy reformy, które opierają się na masowym funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z zasadą zdefiniowanej składki, jak w Danii, czy też definiowanego świadczenia, jak w Holandii – wszystkie te zmiany idą w kierunku systemów, w których coraz większą rolę odgrywa rachunek aktuarialny, filar kapitałowy, wybór i przejście w kierunku zasady zdefiniowanej składki od zasady zdefiniowanego świadczenia. Jest ciekawe, zarówno pod względem analitycznym, jak i politycznym, że do grona krajów, chcących zdywersyfikować swój podstawowy system, który funkcjonowałby w oparciu o rachunek aktuarialny, poprzez wprowadzenie obowiązkowego filaru kapitałowego i umożliwienie wyboru, dołączyły Stany Zjednoczone. Dyskusja o reformie amerykańskiego systemu zabezpieczenia społecznego jest całkiem zaawansowana. W istocie jest to jeden z dwóch priorytetów obecnego prezydenta i wydaje się, że zostanie zrobione ,co się da, aby reformę wprowadzić, a więc szanse na to są ogromne. Nie chcę oceniać, czy w sytuacji Stanów Zjednoczonych reforma jest potrzebna, mógłbym powiedzieć tyle, że jest ona tam daleko mniej potrzebna niż w krajach, które tę reformę wprowadziły, takich jak kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Przede wszystkim dlatego, że nawet teraz, bez funkcjonowania obowiązkowego filaru kapitałowego, system amerykański ma bardzo wiele cech, o których mówiłem na wstępie. W części, w której ludzie uczestniczą w rynku kapitałowym, chociaż nie jest to część systemu obowiązkowego, jest to na tyle powszechne, że można śmiało powiedzieć, iż obecny system jest systemem zdywersyfikowanym. Jego dalsza dywersyfikacja, tak jak obecna proponowana w Stanach Zjednoczonych, jest być może potrzebna, natomiast nie jest to przypadek oczywisty. Jeżeli chodzi o Europę i reformę systemów emerytalnych, zdecydowanymi liderami są kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Swego czasu używałem określenia „emerytalna rewolucja” dla opisu tego, co stało się w szczególności w krajach, które właśnie dołączyły do UE, w tym w Polsce. Jest faktem, że kraje, takie jak Polska, Węgry, Łotwa, Estonia, Słowacja, ale także Bułgaria czy Chorwacja posiadają systemy emerytalne, w których funkcjonują duże, w większości wypadków zdrowe i dobrze regulowane filary kapitałowe. Są to więc systemy zdywersyfikowane, w których istotną rolę odgrywa rachunek aktuarialny, filar kapitałowy, fundusze emerytalne działają na zasadzie zdefiniowanej składki, a także istnieją możliwości wyboru. W tym sensie kraje Europy Środkowo-Wschodniej wyznaczają trend, którym do pewnego stopnia będą musiały podążać starsi członkowie UE. Jest to bardzo ciekawe zjawisko, ponieważ stanowi jeden z tych niewielu aspektów reform, w którym przykład idzie od nowych krajów, a nie od starych członków Unii.

Gdy mówimy o wyzwaniach polskiego sytemu, to w zasadzie mają one dwa aspekty. Jeden to podnoszenie jakości istniejącego systemu, według wspomnianych czterech wymiarów: aktuarialności, jakości filaru kapitałowego, stworzenia warunków, w których wybór dla uczestników systemu byłby wyborem znaczącym, jak również istnienia możliwości ciągłej oceny i analizy, do jakiego stopnia system powinien działać w oparciu o zasadę zdefiniowanej składki, a w jakiej części niezbędna jest minimalna emerytura. Istnieją także wyzwania wynikające z faktu, że reforma nie jest reformą dokończoną i wymaga kilku następnych kroków po to, aby nowy system realnie funkcjonował. Podstawowym elementem są tu wypłaty emerytur z nowego systemu – jest to niesłychanie ważny problem, absolutnie kluczowy. Gdy mówię o innych wyzwaniach, na przykład o zwiększeniu powszechności nowego systemu, czyli objęciu nim przede wszystkim ludności rolniczej, to jest to jedynie rozszerzenie zasięgu, co nie wymaga budowy jakichś podstawowych elementów struktury nowego systemu. Natomiast wypłaty emerytur są sprawą centralną, ponieważ uczestnicy systemu biorą w nim udział, a nadal nie wiedzą, w jaki sposób będą swoje emerytury otrzymywali. Chcę powiedzieć, że czyni to z Polski swoisty kuriozum, ponieważ jest ona jedynym krajem, który przeprowadziwszy reformę wdrożenia zdywersyfikowanego systemu, zarazem nie dodefiniował sposobu wypłaty emerytur. To zadanie pilne i niesłychanie ważne – jeżeli nie zostanie w najbliższej przyszłości wypełnione, może prowadzić do poważnych konsekwencji, dotyczących jakości działania systemu, o których mówiłem wcześniej.

Na koniec chcę powiedzieć, że jak to często bywa w wypadku rewolucji, ci, którzy stoją na czele rewolucji, niekoniecznie na tym czele zostaną do końca. Czasami kończą tragicznie. Myślę, że nie grozi Polsce, która stała na czele rewolucji emerytalnej, że skończy jak Danton, natomiast myślę, że jeśli nie nastąpią kroki, które będą po pierwsze, prowadziły do tego, żeby domknąć system i podjąć decyzję, jak on ma funkcjonować w całości, przede wszystkim w sprawie wypłat, jak również jeżeli nie będzie stałej refleksji nad jakością funkcjonowania nowego sytemu i nie będzie skłonności, by niczego, co zostało wdrożone w danym momencie, nie traktować jak coś, co musi trwać wiecznie, to istnieje groźba, że polski system może się zacząć psuć. Dlatego, jeżeli chodzi o odpowiedzialność polityczną za system, niesłychanie istotne jest to, żeby była ona zawsze ponoszona przez ludzi, którzy mają świadomość konsekwencji zarówno swojego działania, jak i zaniechania wysiłków, by jakość systemu podnosić. Wydaje mi się, że jak dotąd polska reforma emerytalna miała szczęście do osób, które tę odpowiedzialność polityczną ponosiły. Dotyczy to w dużej części także osób obecnych na tej sali i tym osobom polska reforma powinna być za to bardzo wdzięczna.

Prezentacja (pokaż)

<

3. O co chodzi w systemie emerytalnym: szanse, jakie otworzyła przed Polską reforma emerytalna – jak ich nie zaprzepaścić
    Prof. Marek Góra
    Szkoła Główna Handlowa

• Podstawowym celem zastąpienia starego systemu emerytalnego nowym było powstrzymanie narastania obciążenia pokolenia pracującego kosztem tego systemu. Mniejsze obciążenie pracujących stwarza możliwość wzrostu zatrudnienia i trwałego wzrostu gospodarczego. Dodatkowe cele to rozwój rynków finansowych i zastąpienie podatkowego finansowania systemu finansowaniem oszczędnościowym. Wszystkie prowadzą do możliwości wzrostu zatrudnienia i trwałego wzrostu dobrobytu.
• Z punktu widzenia uczestnika systemu emerytalnego – każdy otrzymuje z niego w formie annuitetu tyle, ile wpłacił wraz z zarobionym procentem, co oznacza, że system jest aktuarialnie neutralny. Z punktu widzenia makro – podział PKB między pokolenia przebiega według wybranej przez społeczeństwo stałej proporcji, co powoduje, że system emerytalny staje się neutralny, czyli nie spowalnia wzrostu dobrobytu tego społeczeństwa.
• Dzięki reformie Polska należy do nielicznych krajów, które nie będą musiały zwiększać skali obciążenia swoich społeczeństw kosztami systemu emerytalnego.

Wprowadzenie

Jednym z największych wyzwań stojących obecnie przed Europą, a właściwie przed całym światem jest konieczność dostosowania sposobu i skali obciążania pracujących kosztami transferów społecznych, w tym przede wszystkim kosztami systemów emerytalnych, które stanowią największą część tego obciążenia. Od tego, kiedy i na ile dany kraj poradzi sobie z tym wyzwaniem, w poważnej mierze zależy pomyślność jego obywateli przez kolejne dziesięciolecia. Odkładanie tego problemu, co wciąż dominuje na świecie – szczególnie w najbogatszych krajach, gdzie przywiązanie do zastanej formy dobrobytu jest największe – to rozwiązanie najgorsze. Zaniechanie zwiększa jedynie koszty działań, które i tak trzeba będzie podjąć. Szansą tych, których – tak jak nas – na to nie stać, jest działanie wyprzedzające, czyli społecznie najtańsze.

Polska ma wiele trudnych problemów do rozwiązania. Mamy ogromny dystans rozwojowy do nadrobienia. W jego pokonaniu sprzyjać nam będzie fakt, że problem dostosowania systemu emerytalnego do obecnej i spodziewanej w przyszłości struktury demograficznej mamy już w gruncie rzeczy za sobą. W tej dziedzinie Polska należy do bardzo nielicznego grona krajów, które – w przeciwieństwie do większości – nie będą musiały zwiększać skali obciążenia swoich społeczeństw kosztami systemu emerytalnego. Reforma emerytalna polegała na zastąpieniu starego systemu, o nieustannie rosnących kosztach, systemem nowym, w całości opartym na indywidualnych kontach emerytalnych, w którym te koszty rosnąć nie będą. Polska gospodarka będzie się dzięki temu mogła rozwijać, zwiększając dobrobyt całego społeczeństwa, a system emerytalny będzie zapewniał bezpieczeństwo członkom tego społeczeństwa.

Konstrukcja polskiego systemu emerytalnego stanowi wśród ekspertów jeden z ważnych punktów odniesienia dla krajów, które przygotowują reformy emerytalne u siebie. Mowa tu nie tylko o krajach, które podobnie jak my przeszły lub wciąż przechodzą proces transformacji. W nie mniejszym stopniu dotyczy to również krajów „starej Europy”. Pozytywny wpływ nowego systemu emerytalnego działającego w Polsce jest dość powszechnie dostrzegany także w kraju.

Paradoksalnie wiedza o tym, jak ten korzystny skutek został osiągnięty, jest znacznie mniej rozpowszechniona. Co więcej, często okazuje się, że nie jest do końca jasne, na czym ta korzyść polega oraz co trzeba robić, aby ją z biegiem czasu jeszcze zwiększać. Prezentowany tekst spróbuje usystematyzować podstawowe kwestie w tym zakresie. Wydaje się to potrzebne, aby móc podejmować racjonalne decyzje w przyszłości i uniknąć nieświadomego, często niekorzystnego ingerowania w zasady, na których oparty jest nasz system.

Konstrukcja polskiego systemu emerytalnego

Wydawać się może, że konstrukcja systemu przedstawiana była już wielokrotnie. To prawda, ale często robiono to wycinkowo, w nie do końca usystematyzowany sposób. Poniższe krótkie przedstawienie systemu ma na celu wyeksponowanie tego, co w nim najważniejsze.

Najkrótszy opis polskiego systemu ze strony jego uczestnika:

Każdy otrzymuje z systemu emerytalnego – w formie annuitetu –tyle le do niego wpłacił plus zarobiony procent. Znaczy to, że system jest aktuarialnie neutralny, czyli nie wpływa na indywidualne decyzje dotyczące alokacji dochodu w cyklu życia. Z indywidualnego punktu widzenia każdy system emerytalny jest narzędziem alokacji dochodu w cyklu życia.

Najkrótszy opis polskiego systemu z poziomu makro:

Podział PKB między pokolenia przebiega według wybranej przez społeczeństwo stałej proporcji, co powoduje, że system emerytalny staje się neutralny, czyli nie spowalnia wzrostu dobrobytu tego społeczeństwa. Znaczy to, że system jest ekonomicznie neutralny, czyli nie wpływa na wynagrodzenie czynników produkcji. Z punktu widzenia makro system emerytalny (każdy, niezależnie od typu) jest narzędziem podziału bieżącego PKB między pokolenie pracujące i pokolenie emerytów.

Podstawowe założenia systemu:

Nowy system emerytalny działa w Polsce od 1 stycznia 1999 roku. Podstawowym celem zastąpienia starego systemu emerytalnego nowym było:

(1) Powstrzymanie narastania obciążenia pokolenia pracującego kosztem tego systemu. Mniejsze obciążenie pracujących to możliwość wzrostu zatrudnienia i trwały wzrost gospodarczy.

Dodatkowe cele to:

(2) Sprzyjanie rozwojowi rynków finansowych.
(3) Zastąpienie podatkowego finansowania systemu finansowaniem oszczędnościowym.

Wszystkie trzy cele prowadzą do możliwości wzrostu zatrudnienia i trwałego wzrostu dobrobytu.

Każdy system emerytalny składa się z dwóch części: powszechnej (system bazowy obejmujący wszystkich na tych samych zasadach) i dodatkowej (zakładającej indywidualną decyzję o uczestnictwie i jego skali oraz indywidualną odpowiedzialność za skutki tej decyzji). Polska reforma emerytalna skupiła się na powszechnej części systemu, ponieważ to jej złe funkcjonowanie nam zagrażało. Rozwój części dodatkowej, rozumiany jako rozszerzanie możliwości dodatkowej alokacji dochodu w cyklu życia jednostki, jest potrzebny, ale ma luźny związek z sednem reformy emerytalnej.

Nowy system emerytalny został wydzielony (odrębna składka, odrębne zarządzanie i zasady wypłat) z całości systemu zabezpieczenia społecznego, co nie oznacza zmiany celów, lecz zmianę metod osiągania tych celów. Wydzielenie stało się konieczne na skutek silnej i trwałej zmiany struktury demograficznej.

Nowy system emerytalny w całości zastąpił emerytalną część systemu ubezpieczeń społecznych (nie była ona wydzielona) dla osób urodzonych po 31 grudnia 1948 roku. Nie było możliwości wyboru między starym i nowym systemem! Wybór, jaki częściowo istniał dotyczył jedynie wariantu nowego systemu (całość składki tworzy zobowiązania na jednym koncie lub jest dzielona między dwa konta). Dla osób urodzonych wcześniej działa niezmieniony stary system.

Kapitał początkowy stanowi element starego systemu. Należny jest osobom, które rozpoczęły rejestrowaną aktywność zawodową przed 1 stycznia 1999 roku. Został on obliczony na podstawie zasad obowiązujących przed tą datą i jest wywiązaniem się starego systemu ze swoich zobowiązań. Innymi słowy, 31 grudnia 1998 roku wszyscy urodzeni po 31 grudnia 1948 przeszli na emeryturę ze starego systemu, tyle że zamiast strumienia miesięcznych wypłat otrzymali na swoje konta skapitalizowaną wartość tych wypłat. Również emerytury pomostowe będą (ciągle nie zostały legislacyjnie obudowane) elementem starego systemu, a właściwie metodą wywikłania się z niedobrych rozwiązań, jakie w nim istniały.

Powszechna część systemu emerytalnego to tzw. bazowy system emerytalny. Pojęcie „filar” – jakkolwiek stosowane w komunikacji publicznej – nie odpowiada konstrukcji polskiego systemu. Nie ma w nim redystrybucji, która jest podstawą pojęcia „pierwszy filar”, natomiast „drugi filar” rozumiany powszechnie jako dodatkowa część systemu (niezależnie czy uczestnictwo jest obowiązkowe czy nie) również nie odpowiada polskim realiom, w których OFE są częścią systemu bazowego. Obie części tego systemu pełnią identyczną rolę, jaką jest zapewnienie wszystkim alokacji dochodu z okresu aktywności na okres po przejściu na emeryturę.

Podobne do polskich rozwiązania w zakresie systemu emerytalnego funkcjonują w Szwecji i na Łotwie. Podobieństwo do systemów emerytalnych istniejących w innych krajach (także do zreformowanych systemów) ogranicza się do poziomu technicznych rozwiązań.

Zasady działania systemu:

1. System jest w całości oparty na dwóch indywidualnych kontach emerytalnych prowadzonych dla każdego uczestnika. Są one zarządzane w różny sposób, natomiast z punktu widzenia uczestnika systemu różnią się nieznacznie.

2. Pierwsze indywidualne konto emerytalne (IKE1) jest zarządzane przez ZUS, chociaż instytucją zarządzającą może być także inna instytucja – nawet prywatna (to w niczym nie zmieniłoby funkcjonowania samego konta).

3. Drugie indywidualne konto emerytalne (IKE2) jest zarządzane przez wybrane przez uczestnika systemu powszechne towarzystwo emerytalne.

4. To co różni oba konta to sposób zarządzania środkami. Środki przepływające przez IKE1 bezpośrednio finansują wydatki rządu na bieżąco wypłacane emerytury (odpowiednik zakupu obligacji skarbowych); środki przepływające przez IKE2 trafiają na rynki finansowe, a za ich pośrednictwem w części finansują wydatki rządu (część przeznaczona na zakup obligacji skarbowych), w części natomiast finansują inwestycje (część przeznaczona na zakup instrumentów finansowych sektora prywatnego).

5. Składka emerytalna (19,52%) jest dzielona między oba konta (12,22 + 7,3). Obie części składki przepływają przez indywidualne konta, pozostawiają tam ślad w postaci zobowiązań wobec uczestników systemu, a następnie są wydawane.

6. Zobowiązania zapisane na indywidualnych kontach uprawniają do uzyskania procentu, który powiększa stan tych kont. Finansowanie tego powiększenia stanu kont w przypadku IKE1 odbywa się bezpośrednio dzięki wzrostowi gospodarczemu (przyrost produktywności), w przypadku IKE2 dzięki wykorzystaniu rynków finansowych (pośrednio dzięki wzrostowi gospodarczemu).

7. Przejście na emeryturę oznacza uzyskanie dostępu do swoich indywidualnych kont emerytalnych (obu w tym samym momencie). Stany kont przekształcane są w annuitet (strumień miesięcznych wypłat) zależny od stanu konta i indywidualnego wieku przejścia na emeryturę.

8. [Techniczna strona wypłaty annuitetów wymaga dodatkowej legislacji.]

Kilka wyjaśnień

Uczestnictwo w systemie emerytalnym można – w pewnym uproszczeniu – rozumieć jako kupowanie za składkę płaconą w trakcie okresu aktywności części PKB, która będzie wytworzona po przejściu danej osoby na emeryturę. W zależności od typu systemu emerytalnego operacja ta może być dobrze określona ex ante (nowy system) lub pozostawiona do decyzji politycznej ex post (stary system).

Wysokość emerytury może być mierzona na dwa sposoby:

relatywny (tzw. stopa zastąpienia) – mierzona w ten sposób średnia wysokość emerytury nie zależy od typu systemu emerytalnego i w długim okresie zbiega do poziomu określonego przez stopę składki i współczynnik obciążenia (relację liczby emerytów do liczby pracujących);

absolutny – mierzona w ten sposób średnia wysokość emerytury zależy od typu systemu emerytalnego i jest wyższa w systemie, który bardziej sprzyja silnemu, trwałemu wzrostowi gospodarczemu.

Utrzymywanie obietnicy relatywnej wysokości emerytury powyżej poziomu wyznaczonego przez stopę składki i współczynnik obciążenia prowadzi do konieczności złamania obietnic i obniżenia emerytur. Powoduje to problemy polityczne i społeczne oraz spowalnia wzrost dobrobytu (czynniki produkcji są dodatkowo obciążane tak długo, jak podtrzymywana jest zawyżona obietnica). Dostosowanie poziomu oczekiwań emerytalnych ex ante do poziomu wyznaczonego przez stopę składki i współczynnik obciążenia pozwala na uniknięcie tych problemów i osiągnięcie wyższego poziomu dobrobytu całego społeczeństwa. Zobowiązania tworzone wobec uczestników bazowego systemu są zindywidualizowane. Ich zapisywanie na indywidualnych kontach emerytalnych nie jest związane z powstaniem dodatkowego kosztu. Złudzenie jego powstawania wynika z tego, że środki przepływające przez stary system emerytalny nie były rejestrowane. Fakt ich rejestracji zmienia zapisy księgowe, nie tworzy jednak kosztu dla gospodarki.

Odciążenie pracujących – realizacja celu reformy emerytalnej

System emerytalny zaprojektowany i wprowadzony zgodnie z powyższymi zasadami realizuje swój cel, jakim jest odciążenie czynników produkcji – chodzi tu głównie o pracę – i dzięki temu umożliwia zwiększanie zatrudnienia i trwały wzrost gospodarczy.

W każdym okresie PKB wytwarzany przez pokolenie pracujące jest dzielony między to pokolenie (PKB^W) i pokolenie emerytów (PKB^R).

PKB = PKB^W + PKB^R

Cały PKB jest na bieżąco wydawany na konsumpcję i inwestycje*. Proporcja podziału PKB między pokolenia jest wyjściowo przedmiotem wyboru publicznego. Niestety w tradycyjnych systemach emerytalnych, które mają charakter piramidy finansowej z gwarancjami państwa, pierwotnie pożądany (optymalny) podział PKB na skutek zmian struktury demograficznej zmienia się w niekontrolowany sposób. Prowadzi to do zwiększającego się obciążenia społeczeństwa, a co za tym idzie – spadku zatrudnienia czynników produkcji (głównie pracy) i spowolnienia wzrostu gospodarczego. Jest to obecnie doświadczeniem większości europejskich krajów. Ilustruje to tabela 1 prezentująca projekcje wydatków emerytalnych w wybranych krajach OECD.

* Nie należy automatycznie zakładać, że działania takie, jak zakup obligacji skarbowych, które z indywidualnego punktu widzenia są elementem oszczędności, są wydatkami na inwestycje. Wpływy ze sprzedaży tych instrumentów mogą finansować (na ogół tak właśnie się dzieje) bieżącą konsumpcję.

Tabela 1. Obciążenie demograficzne, wydatki emerytalne i obsługa długu emerytalnego

Źródło: OECD

Na tym tle perspektywy Polski są zdecydowanie dobre. Polska jest jedynym krajem OECD, w którym spodziewany jest istotny spadek obciążenia społeczeństwa kosztem systemu emerytalnego oraz kosztem obsługi długu tego systemu. Uzyskane w ten sposób środki będzie można przeznaczyć na cele rozwojowe (edukacja, infrastruktura itp.). Będzie to czynnik, który przez kolejne dziesięciolecia pozwoli nam zmniejszać dystans rozwojowy, jaki nas dzieli od bogatych krajów „starej Europy”.

Obrazowo ilustruje to rysunek 1, na którym zmiana proporcji podziału PKB między pokolenia zmienia się na skutek zmiany struktury demograficznej. Optymalne, wybrane kiedyś proporcje podziału są coraz bardziej odległe. Brak jakiegokolwiek działania (podtrzymywanie funkcjonowania tradycyjnego systemu emerytalnego, czyli piramidy finansowej) prowadzi do katastrofy. Można jej uniknąć przeznaczając ogromną część PKB na obsługę długu tworzonego przez system-piramidę (patrz tabela 1) albo poprzez zastąpienie tradycyjnego systemu emerytalnego zupełnie nowym, w całości opartym na indywidualnych kontach emerytalnych. To drugie prowadzi do automatycznego zbilansowania systemu i uniknięcia dodatkowego obciążenia pokolenia pracującego.

Rysunek 1. Podział PKB między pokolenia

Ktoś mógłby jednak powiedzieć, że sukces rozwojowy zawdzięczać będziemy „obniżeniu emerytur”. Takie rozumowanie jest nieporozumieniem. Absolutny poziom emerytur będzie bowiem tym większy, im większy będzie PKB do podzielenia. Natomiast relatywny poziom emerytur będzie taki, jaki będzie wynikał ze struktury demograficznej ludności.

Krótkie wyjaśnienie, dlaczego stopa zastąpienia nie zależy od typu systemu emerytalnego:

Podstawowe zależności w systemie emerytalnym można przedstawić w bardzo prosty sposób. Pokolenie pracujące przeznacza na zakup praw emerytalnych (popyt) w każdym okresie środki o wartości odpowiadającej:

Natomiast pokolenie emerytów pragnie zamienić na dochód posiadane przez siebie prawa emerytalne (podaż) o wartości odpowiadającej:

Pamiętając, że nie ma innego sposobu finansowania wypłat dla emerytów niż obciążenie pracujących, musi być D = S. Po prostym przekształceniu otrzymujemy:

Oznaczenia: c – stopa składki; z – stopa zastąpienia; – średnia płaca; L^W – liczba pracujących; L^R – liczba emerytów; d – współczynnik obciążenia (d = L^R/L^W).

Powyższy rysunek ilustruje opisaną zależność w sytuacji gdy: d1 < d2 < d3 < d4, co odpowiada strukturze demograficznej obserwowanej w ostatnich dziesięcioleciach i przewidywanej na kolejne dziesięciolecia. Rosnąca stopa składki (obciążenie pracujących): c1 < c2 < c3 < … mająca podtrzymać obietnice emerytalne jest również dobrze znanym zjawiskiem we wszystkich krajach Europy.

Wniosek: Przy danej strukturze demograficznej jedynym sposobem podniesienia stopy zastąpienia jest podniesienie składki (obciążenia pokolenia pracującego). Jeśli jest to niemożliwe bądź niecelowe (z taką sytuacją mamy powszechnie do czynienia w Europie), to stopa zastąpienia zależy jedynie od struktury demograficznej społeczeństwa. Typ systemu emerytalnego nie ma tu nic do rzeczy*.

* Jedyną sytuacją, w której typ systemu miałby znaczenie, byłoby oparcie tego systemu w znacznej części na międzynarodowych rynkach finansowych. Wtedy – przy założeniu, że pozwoliłyby one na osiąganie bardzo wysokich stóp zwrotu – można byłoby częściowo finansować emerytury kosztem reszty świata.

Prezentacja (pokaż)

<

III. Powszechny i obowiązkowy system emerytalny w Polsce

<

1. Co udało się zrobić i co jest jeszcze do zrobienia w systemie emerytalnym?
    Dr Agnieszka Chłoń-Domińczak
    Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Polityki Społecznej

• Reforma systemu emerytalnego powstrzymała niekontrolowane narastanie zobowiązań wobec przyszłych pokoleń.
• Poprawia się sprawność identyfikacji i przekazywania składek do otwartych funduszy emerytalnych, spada wysokość zobowiązań powstałych w przeszłości.
• Zmniejszają się dotacje budżetowe do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – również dzięki reformie systemu emerytalnego.
• Konieczne jest przygotowanie regulacji prawnych dotyczących: wypłaty emerytur z systemu kapitałowego, emerytur pomostowych, funduszy typu B i aktuariusza krajowego.
• W dziedzinie administrowania systemem emerytalnym konieczne jest: zakończenie budowy kont emerytalnych, zakończenie naliczania kapitału początkowego, rozliczenie składek należnych na konta w OFE i ZUS.
• Niezbędne jest tworzenie społecznej świadomości emerytalnej, opartej na poczuciu odpowiedzialności za własną sytuację materialną po przejściu na emeryturę.

Od czasu, kiedy w ramach Biura Pełnomocnika pod hasłem „bezpieczeństwo dzięki różnorodności” przygotowywane były założenia reformy emerytalnej, osiągnięto bardzo wiele.

Mamy nowy system emerytalny, który funkcjonuje od 1999 roku. W efekcie powstrzymane zostało niekontrolowane narastanie zobowiązań systemu emerytalnego wobec przyszłych pokoleń. Ryzyko finansowania emerytur zostało zróżnicowane poprzez podzielenie systemu na dwa konta – w ZUS i otwartych funduszach emerytalnych. Formuła emerytalna, zbliżona do aktuarialnej neutralności zachęca także osoby funkcjonujące w tym systemie do dłuższej aktywności zawodowej, bo to się będzie opłacało. Wymaga to też budowania świadomości wpływu wydłużenia aktywności zawodowej na wysokość emerytury. Związane jest to z ciągłym zadaniem przekazywania informacji na temat nowego systemu emerytalnego społeczeństwu. Jest to praca, która jest i musi być kontynuowana.

Po 1999 roku, od momentu wdrożenia nowego systemu następował szereg zmian porządkujących, a także pewnych zmian systemowych, dotyczących funkcjonowania nowych emerytur. Była to przede wszystkim poprawa jakości prawa oraz pewnych mechanizmów związanych z administrowaniem systemu. Zaliczyć do nich należy na przykład zobowiązanie pracodawców do przekazywania informacji drogą elektroniczną, które ze względu na funkcjonowanie nowego systemu emerytalnego nie są istotne, natomiast ze względu na obsługę tego systemu są bardzo ważne. Podniesiona została ustawowa stopa zwrotu na kontach w ZUS do pełnego wzrostu funduszu płac, co doprowadzi do zwiększenia wysokości tych emerytur w przyszłości. Zmiana ta jest efektem szacunków dotyczących wysokości przyszłych świadczeń – według tych szacunków wysokość emerytur w nowym systemie w relacji do zarobków będzie istotnie spadała. Zmiana stopy zwrotu powoduje, iż spadek ten będzie niższy, a system emerytalny nadal pozostanie stabilny, przy założeniu stałej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne. Zostały także wprowadzone pewne zmiany w obszarze funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych – wprowadzone zostały limity na pobierane opłaty od składek, jednocześnie wdrożono zmiany systemu gromadzenia rezerw tak, aby zmniejszenie przychodów towarzystw emerytalnych w pewnym stopniu było zrekompensowane zmniejszeniem kosztów. Zmiana systemu rezerw nie spowodowała zmniejszenia poziomu ochrony członków OFE.

Co udało się zrobić w ramach ZUS i administrowania systemem? Wdrażanie nowego systemu emerytalnego związane było z dużymi problemami organizacyjnymi w ZUS, a także z funkcjonowaniem systemu informatycznego i informacyjnego. Pojawiły się między innymi problemy z identyfikacją składek, przekazywaniem ich do OFE, narósł dług wobec otwartych funduszy emerytalnych, który teraz jest stopniowo identyfikowany i spłacany. Pojawiły się opóźnienia w tworzeniu kont emerytalnych w ZUS. Było to związane z tym, że pewne procesy administracyjne musiały zająć więcej czasu, niż było na to przewidziane. W 1999 r. podjęte zostały działania naprawcze, które kontynuowane w latach kolejnych doprowadziły do istotnej poprawy sytuacji. Obecnie składki są identyfikowane na bieżąco i trwa proces korygowania ich za przeszłe okresy. Ubezpieczeni otrzymali informacje o tym, ile na ich konta emerytalne wpłynęło składek w 2001 i 2002 roku. Trwa proces informowania o tym, jak ta sytuacja wyglądała w 2003 roku. Proces poprawy jakości informacji ilustruje wskaźnik, pokazujący, jaki odsetek informacji przekazywanych do ZUS jest poprawnie identyfikowanych. We wrześniu 2001 roku to było ok. 70%, obecnie wskaźnik ten zbliża się do 100%, co pokazuje, jak ogromna praca została wykonana przez ZUS, a także przez osoby dostarczające informacji: płatników składek, banki, także indywidualnych ubezpieczonych, aby tą jakość danych i jakość funkcjonowania tego sytemu, która jest bardzo istotna, poprawić.

Źródło: ZUS

Stopniowo poprawia się sytuacja finansowa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, chociaż nie jest to związane tylko z działaniami w obszarze systemu emerytalnego, ale także z innymi działaniami, takimi jak chociażby reforma świadczeń chorobowych. Po początkowym wzroście deficytu FUS, następuje jego spadek. Ilustruje to wykres poniżej, na którym widać, iż dotacje budżetowe uzupełniające odpływ składek do OFE utrzymują się na stałym poziomie, a pozostałe dotacje, uzupełniające deficyt bieżący FUS, stopniowo maleją.

Źródło: ZUS

Jeżeli spojrzymy na część finansową, to obecnie funkcjonuje na rynku 15 otwartych funduszy emerytalnych. Od 1999 r. miało miejsce sześć połączeń, czyli nastąpił spodziewany proces konsolidacji. Do OFE przystąpiło ponad 11 mln osób, przy czym część kont członków OFE to są konta martwe, które będą stopniowo zamykane. Bez względu na to, relatywnie duża liczba ubezpieczonych zdecydowała się przystąpić do OFE – ponad 60% tych osób, które płaciło składki i było w wieku uprawniającym do wyboru, czy oszczędzać swoje składki w funduszu emerytalnym (czyli w wieku 30-50 lat), takiego wyboru dokonało. Aktywa OFE rosną bardzo dynamicznie, i w tym momencie jest to najważniejsza grupa inwestorów instytucjonalnych na naszym rynku finansowym. 30% aktywów jest inwestowane na warszawskiej giełdzie. Wyniki inwestycyjne są dobre. I to też należy podkreślić.

Liczba członków OFE stopniowo rośnie, oczywiście nie możemy mówić o takim przyroście, jaki miał miejsce w pierwszym roku. Obecnie przyrost związany jest z nowymi osobami, które wchodzą na rynek pracy i automatycznie przystępują do OFE, także odsetek ubezpieczonych, którzy są członkami funduszy emerytalnych, rośnie. Podobnie rosną też aktywa OFE – w końcu 2004 r. sektor otwartych funduszy emerytalnych zgromadził ponad 60 mld zł aktywów.

Źródło: KNUiFE

Co jest jeszcze do zrobienia? Wyróżniałbym tutaj trzy obszary – tworzenia prawa, administracji oraz informacji społecznej.

W obszarze tworzenia prawa należy przede wszystkim pracować nad przygotowaniem nowych ustaw. Pierwsza z nich to wypłaty emerytur z sytemu kapitałowego. W ciągu najbliższych tygodni podjęta zostanie ostateczna decyzja, dotycząca kształtu systemu wypłat emerytur dożywotnich, a następnie przygotowany zostanie projekt ustawy. Czasu jest coraz mniej. Od momentu reformy minęło 7 lat, a do wypłaty pierwszych emerytur pozostały 4 lata. Czas ucieka, a decyzje muszą być podjęte.

Podobnie jest w przypadku ustawy o emeryturach pomostowych. Tutaj czasu nawet jest mniej, gdyż system ten musi wejść w życie od 1 stycznia 2007 roku, czyli ustawa o emeryturach pomostowych powinna być uchwalona jeszcze w tym roku. Projekt takiej ustawy jest obecnie w trakcie konsultacji społecznych oraz międzyresortowych. Dalsze konsultacje będą trwały tak, aby projekt ustawy był przygotowany do końca tego roku.

Wymaga także uregulowania kwestia funduszy typu B. Początkowo, wdrażając system emerytalny, produkt oferowany przez powszechne towarzystwa emerytalne musiał być relatywnie prosty. Oznaczało to jeden fundusz emerytalny zarządzany przez jedno PTE. W efekcie, osoba wybierając instytucję zarządzającą wybiera automatycznie ten fundusz, który ta instytucja oferuje. Jednocześnie profil ryzyka wszystkich OFE jest bardzo zbliżony. Im dłużej funkcjonuje system, tym więcej można nowych elementów wprowadzać. Należy do nich inny typ funduszy emerytalnych, z bardziej konserwatywną strukturą inwestycji. Utworzenie takich funduszy było przewidziane już w ustawie przyjętej w 1997 roku, a same fundusze miały rozpocząć swoje funkcjonowanie w 2005 roku. Z różnych przyczyn tak się nie stało, także dlatego, iż brakuje przepisów, które mówiłyby bardziej szczegółowo o tym, jak te fundusze tworzyć, jak mają inwestować swoje aktywa, w jaki sposób ma być przekazywana do nich składka i jak się do tych funduszy przystępuje. Te regulacje trzeba przygotować.

Ostatni element w obszarze regulacji to ustawa o aktuariuszu krajowym, tworząca systemowe zasady o sposobie monitorowania i prognozowania wydatków społecznych. Jednocześnie instytucja ta ma stać na straży wszystkich systemów z perspektywy ich zmian. Obecnie, jeżeli wprowadzamy pewne zmiany legislacyjne, bardzo często dzieje się tak, że brak jest analizy długookresowych efektów wdrażania takiej zmiany. Istotą tworzenia instytucji krajowego aktuariusza jest to, aby była osoba, która mówiłaby o tym, jakie skutki przyniesie proponowana regulacja, nie tylko za rok czy za dwa lata, ale także za 20 czy 30 lat. Obecnie często się o tym zapomina. Brak długookresowej perspektywy prowadzi też do tego, iż niektóre zmiany wdrażane są w bardzo szybko, na zasadzie „gaszenia pożaru”.

Ponadto, trzeba na pewno na bieżąco monitorować adekwatność istniejących regulacji, ewentualnie uzupełniać brakujące elementy. Z drugiej strony jednak ważne jest to, aby prawo było stabilne i nie podlegało zbyt częstym zmianom, ponieważ każdy, kto w tym systemie uczestniczy, powinien być świadomy tego, jak prawo funkcjonuje, a im częściej ono się zmienia, tym ta informacja trudniej dociera do zainteresowanych.

Kolejny obszar tego, co jest jeszcze do zrobienia, to kwestia administrowania systemem emerytalnym. Najważniejsze w tym obszarze są działania podejmowane przez ZUS: zakończenie budowy kont emerytalnych, zakończenie procesu naliczania kapitału początkowego, z którym każdy wchodził do systemu emerytalnego, a którego odtworzenie jest dosyć żmudne i pracochłonne. Jest to także rozliczenie zaległych składek należnych na konta w OFE, a także należnych na konta w ZUS. Im dalej się cofa z rozliczaniem zaległości, tym jakość danych jest gorsza, więc ten proces trwa, ale na szczęście postępuje do przodu. W 2004 r. ZUS zidentyfikował i przekazał do OFE, w formie obligacji, ponad miliard złotych zaległych składek.

Ostatni obszar, o którym myślę, że należy mówić coraz więcej, gdyż jest coraz istotniejszy, to jest kwestia edukacji emerytalnej, czyli budowania pewnego rodzaju świadomości emerytalnej wśród ludzi. Dotyczy to przede wszystkim dobrowolnego oszczędzania na emeryturę i budowania wiedzy o tym, że przyszłość na emeryturze nie zależy tylko od tego, co dostanie się z ZUS, z instytucji, które wypłacać będą emerytury z OFE, ale także od tego, ile oszczędzimy sami, dobrowolnie, z naszych bieżących zarobków. Takiej świadomości wymaga także kwestia wpływu wieku przejścia na emeryturę na wysokość świadczeń. Dyskusja na temat wyrównania i uelastycznienia wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn cały czas trwa. Jest to obecnie jedna z najtrudniejszych dyskusji w ramach nowego systemu emerytalnego i musi ona być kontynuowana. Zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest konieczne z perspektywy najbliższych kilkunastu lat. Ale musimy się do tego przygotowywać już teraz.

Prezentacja (pokaż)

<

2. Jak fundusze emerytalne wykorzystują szanse pomnożenia środków na przyszłe emerytury
    Ewa Lewicka
    Prezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych

• Otwarte Fundusze Emerytalne w ciągu pięciu i pół roku inwestowania osiągnęły dla swoich członków bardzo dobre wyniki, przewyższające inne, porównywalne metody pomnażania środków na rynkach kapitałowych.
• Warunkiem uzyskiwania w przyszłości dobrych wyników inwestycyjnych jest równoległy z rosnącym potencjałem finansowym otwartych funduszy emerytalnych rozwój rynków kapitałowych.
• Korzystne dla wzrostu kapitału emerytalnego członków funduszy wyniki inwestycyjne zależą od zniesienia ograniczeń i mechanizmów, które osłabiają zainteresowanie inwestorów osiąganiem maksymalnych wyników w długim horyzoncie