Informacja o raporcie Komisji Europejskiej na temat długoterminowej stabilności finansów publicznych krajów członkowskich Unii Europejskiej.

(“The Long-term sustainability of public finances in the European Union”; Directorate-General for Economic and Financial Affairs )

1. Główne tezy raportu

Komisja Europejska przedstawiła 12 października 2006 r. raport dotyczący długoterminowej stabilności finansów publicznych krajów członkowskich Unii Europejskiej

Raport stwierdza, iż na skutek zmian demograficzno-społecznych będziemy mieli do czynienia ze znaczącym wzrostem wydatków publicznych w przyszłości. Równocześnie, już w tej chwili wiele z krajów członkowskich ma bardzo niekorzystną sytuację fiskalną (wysoki poziom deficytu budżetowego i znaczące zadłużenie państwa wyrażone jako stosunek długu do produktu krajowego brutto).

Z badania wynika, że zachwianie równowagi pomiędzy tzw. strukturalną sytuacją budżetową (structural budgetary position) w 2005 r., a stabilną sytuacją budżetową[1] (sustainable budgetary position), w oparciu o niezmienione scenariusze, wynosi około 3,5 % PKB zarówno w UE, jak i w strefie euro (jest to suma 2% PKB tzw. deficytu strukturalnego w 2005 r. plus 1,5% PKB tzw. trwałej nadwyżki strukturalnej, którą należałoby uzyskać, by osiągnąć długoterminową stabilność finansów publicznych).

Jeżeli średniookresowe cele budżetowe dla poszczególnych krajów wprowadzone w ramach nowego Paktu Stabilności i Wzrostu zostaną osiągnięte do 2010 r., średnie zadłużenia w UE wzrośnie z 63 % PKB w 2005 r. do około 80 % PKB w 2050 r. Jeżeli cele te nie zostaną osiągnięte z braku dalszych reform, w 2050 r. stosunek zadłużenia do PKB może osiągnąć nawet około 200 % PKB.

W oparciu o aktualną sytuację budżetową i przewidywany wzrost kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa, kraje UE można podzielić na trzy grupy ryzyka związanego z równowagą ich finansów publicznych w perspektywie długoterminowej:

·         kraje o podwyższonym ryzyku: Cypr, Grecja, Portugalia, Czechy, Słowenia i Węgry,

·         kraje o średnim ryzyku: Belgia, Francja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Malta, Niemcy, Słowacja, Włochy i Wielka Brytania.

·         kraje o niskim ryzyku: Austria, Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Holandia, Polska i Szwecja.

Pierwsza grupa charakteryzuje się znacznym wzrostem wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństw w perspektywie długoterminowej, co wymaga przeprowadzenia reform. Jednak równie potrzebna i pilna jest konsolidacja budżetu, ponieważ większość z tych krajów ma duże deficyty (zwłaszcza Grecja, Węgry i Portugalia, ale również, choć w mniejszym stopniu, Republika Czeska i Cypr).

Druga grupa składa się z krajów, dla których koszt starzenia się społeczeństwa jest znaczny i wymaga przeprowadzenia reform strukturalnych (Hiszpania, Irlandia i Luksemburg) oraz krajów, które potrzebują konsolidacji własnych finansów publicznych w średniej perspektywie czasowej (Niemcy, Francja, Włochy, Malta, Słowacja i Zjednoczone Królestwo). Belgia wykazuje cechy zarówno pierwszej, jak i drugiej grupy.

Ogólnie, trzecia grupa podjęła więcej działań mających na celu rozwiązanie problemu związanego ze starzeniem się społeczeństwa . Jednak niskie ryzyko nie oznacza, że nie ma go w ogóle w odniesieniu do równowagi fiskalnej.

Raport proponuje trzyelementową strategię mającą na celu zmniejszenie budżetowych skutków starzenia się społeczeństw:

·         osiągnięcie i utrzymanie zdrowej sytuacji budżetowej, szybkie zmniejszenie zadłużenia publicznego – możliwość osiągnięcia niskich stóp procentowych oraz wysokiego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego

·         podwyższenie stopy zatrudnienia, szczególnie kobiet i pracowników w starszym wieku (aktualnie stopa zatrudnienia w UE wynosi 63,8% - 2005 r. i jest poniżej zakładanych w strategii lizbońskiej 70%) i zwiększenie wydajności pracy – możliwość osiągnięcia szybszego wzrostu gospodarczego i zrównoważonego rozwoju

·         przeprowadzenie reform systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej oraz długoterminowej opieki pielęgnacyjnej– zmniejszenie wydatków budżetowych, zwiększenie skuteczności systemów, poprawa ich adekwatności. Reformy systemów emerytalnych będą w pełni skuteczne dopiero wtedy, gdy zostaną połączone
z wydłużeniem życia zawodowego. Pozwoliłoby ono na akumulację większej liczby uprawnień emerytalnych i miałoby pozytywny wpływ na poziom emerytur w stosunku do płac w przyszłości; jednak osiągnięcie tych celów mogłoby wymagać przeprowadzenia innych reform strukturalnych.

Wyniki raportu podkreślają zatem korzystną sytuację Polski, uzyskaną dzięki przeprowadzonej reformie emerytalnej przy założeniu, że nie zostanie ona cofnięta. Na uwagę zasługuje sytuacja Węgier, gdzie występuje dramatyczna sytuacja budżetowa spowodowana polityką gospodarczą rządu oraz Słowenii, gdzie przeprowadzono niekorzystną, z punktu widzenia finansów publicznych zmianę sposobu waloryzacji świadczeń (zob. pkt 8).

2. Mierniki stabilności finansowej

Do oceny stabilności finansowej użyto miary zwanej luką (nierównowagą) stabilnościową (sustainability gap). Mierzy ona rozmiar takiej trwałej korekty budżetowej (np. permanentną redukcję wydatków emerytalnych, wyrażonych jako % PKB lub trwały wzrost przychodów publicznych wyrażonych jako % PKB), która pozwala na realizację jednego z dwóch poniższych warunków:

·         osiągnięcie docelowego poziomu długu publicznego uzgodnionego w Maastricht na poziomie 60% PKB w roku 2050 (Maastricht debt). Współczynnik S1 mierzy wielkość środków (wyrażonych jako % PKB), potrzebnych do osiągnięcia tego celu.

·         spełnienie międzyokresowego ograniczenia budżetowego[2] (intemporal budget constraint).Współczynnik S2 mierzy wielkość środków (wyrażonych jako % PKB), potrzebnych do spełnienia tego ograniczenia budżetowego.

Wskaźniki te informują o wielkości wymaganych dostosowań fiskalnych w celu uzyskania stabilności finansowej oraz kosztu, jaki powstaje w sytuacji odkładania decyzji w tej sprawie. Współczynnik S1 podaje informację na temat koniecznych dostosowań w celu osiągnięcia stabilności do roku 2050, podczas gdy w przypadku współczynnika S2 mamy do czynienia z nieskończonym horyzontem czasowym.

Wskaźniki stabilności można zatem przedstawić jako sumę trzech elementów (zob. tabela 1.1 poniżej)

(i)                  wielkość środków potrzebnych do przejścia z aktualnej sytuacji budżetowej (saldo budżetowe minus koszty obsługi długu - current primary balance) do sytuacji,
w której wielkość zadłużenia (wyrażona jako %PKB) będzie stabilna (debt-stabilizing primary balance)

(ii)                wielkość dodatkowych środków potrzebnych dla dostosowania poziomu długu
do wymagań z Maastricht – 60% w roku 2050; pozycja ta dotyczy tylko współczynnika S1[3]

(iii)               wielkość dodatkowych środków potrzebnych do sfinansowania zwiększonych wydatków publicznych związanych ze starzeniem się społeczeństw, które narosną do roku 2050 (w przypadku współczynnika S1) lub na przestrzeni nieskończonego horyzontu czasowego (współczynnik S2).

Źródło: Raport, s. 17.

Podział ten pozwala na analizę liczbową wskaźników, jak również daje możliwość określenia, czy ryzyko braku stabilności finansów publicznych dla danego kraju wynika z początkowej sytuacji budżetowej i/lub ze zwiększonych wydatków fiskalnych, związanych ze starzeniem się społeczeństwa.

Wysoka wartość w kolumnie pierwszej tabeli (initial budgetary position) sygnalizuje, że utrzymywanie aktualnego salda budżetowego w dłuższym okresie czasu będzie prowadzić do eksplozji długu, bez względu na zjawisko starzenia się społeczeństwa. Wysoka wartość w ostatniej kolumnie (long-term changes in the primary balance) wskazuje na to, że oczekiwane wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa będą znaczące. Dlatego też w miarę niewielka luka stabilnościowa może oznaczać dość różne sytuacje. W niektórych krajach nieduża luka wynika z ustabilizowanej sytuacji budżetowej oraz małego wpływu wydatków związanych ze starzeniem się. W innych, można mieć do czynienia z początkową, bardzo dobrą sytuacją budżetową (nadwyżką), która jest w stanie skompensować znaczący wzrost projektowanych wydatków związanych ze starzeniem się. Polska znajduje się w odwrotnej sytuacji – tzn. mamy do czynienia ze złą początkową sytuacją budżetową i planowaną dzięki reformie znaczącą redukcją wydatków emerytalnych.

Na wydatki związane ze starzeniem się społeczeństw składa się pięć podstawowych elementów:

(1)    wydatki emerytalne brutto (emerytury, wcześniejsze emerytury, renty inwalidzkie, renty rodzinne, inne)

(2)    wydatki na ochronę zdrowia

(3)    wydatki na długoterminową opiekę pielęgnacyjną

(4)    wydatki na edukację

(5)    wydatki na zasiłki dla bezrobotnych

3. Założenia do obliczeń

W obliczeniach przyjęto głównie założenia zastosowane we wcześniejszym opracowaniu - Ageing Report,  jak również kilka innych założeń: realną stopę procentową w wysokości 3% dla wszystkich krajów w całym okresie, stały udział pozostałych wydatków w PKB, nowy sposób klasyfikowania składek w nowych kapitałowych systemach emerytalnych wg Eurostatu, sposób określania długu publicznego taki, jak w aneksie do Traktatu z Maastricht (więcej szczegółów na ten temat – raport, ss. 18-19).

4. Interpretacja wskaźników stabilności – wskaźniki:

(1) Informują o wielkości koniecznych dostosowań oraz kosztu odkładania decyzji – wartość dodatnia sugeruje, iż aktualna polityka nie jest stabilna; wartość ujemna wskazuje na stabilność polityk. Wartości wskaźników są bardzo wrażliwe na zmiany w przyjętych założeniach. Możliwe jest policzenie jaki jest dodatkowy koszt związany z odroczeniem działań reformatorskich o np. pięć lat.

(2) Są miarą niewidocznych zobowiązań – czyli takich zobowiązań rządu (implicit liabilities), które niekoniecznie muszą wynikać z przyjętych aktów prawnych lub zawartych umów, lecz mogą być związane z silnymi oczekiwaniami społecznymi.

(3) Nie mają charakteru wartościującego (normatywnego) – nie określają, które polityki są korzystne (czyli np. nie sugerują redukcji kosztów zamiast podwyżki podatków itp.)

(4) Nie oceniają równości międzypokoleniowej – nie dają informacji na temat sprawiedliwego rozłożenia obciążeń fiskalnych na wszystkie (obecną i przyszłe) generacje

(5) Nie są wystarczające do tego, by określić wszystkie możliwe ryzyka dla stabilności finansowej – nie obejmują wszystkich czynników, które mogą wpłynąć na stabilność, oparte są na projekcjach, które są obarczone ryzykiem błędu. Nie biorą pod uwagę innych czynników wpływających na zadłużenie (zobowiązania warunkowe, presja konkurujących wydatków budżetowych nie związanych ze starzeniem się), nie oceniają realności realizacji działań poszczególnych rządów.

5. Wyniki (scenariusz podstawowy)

Poniższa tabela przedstawia wyniki obliczeń dla scenariusza podstawowego[4]. Wartości dodatnie oznaczają konieczność znalezienia środków dla zbilansowania sytuacji fiskalnej.

Tabela II.1 Wyniki kalkulacji luki stabilnościowej (sustainability gap) dla scenariusza podstawowego (% PKB)

* IBP – wymagana zmiana wynikająca z wyjściowej (początkowej) sytuacji budżetowej (initial budgetary position), DR – wymagana zmiana wynikająca z obniżenia zadłużenia w roku 2050 do poziomu 60% PKB (debt requirement), LTC – wymagana zmiana wynikająca z konieczności sfinansowania zwiększonych wydatków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństw (long-term changes in the primary balance)

** brak projekcji wydatków emerytalnych dla Grecji, w związku z tym prognozy wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się są niedoszacowane. Wydatki te miały wzrosnąć w okresie 2005-2050
o 12,4% PKB wg projekcji z 2001 i o 10,2% wg zaktualizowanego greckiego programu stabilnościowego. Rezultaty zagregowane dla Unii Europejskiej (EU-25) oraz obszaru euro (EU-12) nie obejmują Grecji.                                                       

Źródło: Na podstawie raportu, tabela II.1, s. 28.

Analiza wskazuje na znaczące różnice w poziomie niedostosowania budżetów. Ogólnie, większość krajów członkowskich wykazuje niestabilność finansową (luki stabilnościowe): 16 krajów wg wskaźnika S1 oraz 20 krajów wg ostrzejszego wskaźnika S2. Wynika z tego, iż zakładając obecną sytuację budżetową oraz brak znaczących zmian w politykach poszczególnych krajów, konieczna będzie zmiana dostosowawcza w celu uzyskania długoterminowej stabilności finansowej.

W około połowie krajów zmiana ta powinna wynieść ponad 2% PKB. Średnia europejska wynosi około 2 ¼ % PKB wg wskaźnika S1 oraz ok. 3 ½ % PKB wg wskaźnika S2. W obu przypadkach najważniejszym czynnikiem wpływającym na lukę stabilnościową jest wpływ wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństw na budżety krajów członkowskich.

Wielkość wymaganych dostosowań budżetu wynikającej ze sfinansowania tych zwiększonych wydatków (współczynnik LTC) do roku 2050 jest bardzo zróżnicowana i wynosi od wartości ujemnych (redukcja wydatków) w przypadku Estonii, Malty i Polski do wartości dodatnich (wzrostu wydatków) w wysokości ponad 10% w przypadku Cypru. Odzwierciedla to odmienność rozwiązań w poszczególnych publicznych systemach emerytalnych oraz wpływ przeprowadzonych do tej pory reform emerytalnych.

Różnice w przypadku wzrostu wydatków związanych z innymi pozycjami są znacznie mniejsze (Raport, s. 27) – wartości wahają się między 1,7% i 1,9% PKB w przypadku wydatków na długotrwałą opiekę pielęgnacyjną, ok. 1% PKB dla wydatków na ochronę zdrowia oraz 0,5% dla zasiłków dla bezrobotnych.

Dekompozycja współczynników luki stabilnościowej na trzy składowe (zob. punkt 2) dostarcza informacji na temat budżetowego efektu netto, związanego ze starzeniem się społeczeństwa (LTC – długoterminowa zmiana w sytuacji budżetowej). Wpływ LTC na współczynnik S2 jest ogólnie rzecz biorąc wyższy niż w przypadku współczynnika S1. Jest tak dlatego, że współczynnik S1 bierze pod uwagę zmiany wydatków budżetowych do roku 2050. Jednakże ranking krajów wg współczynnika S2 jest bardzo podobny do rankingu tworzonego wg współczynnika S1 (zob. Table II.1). I tak, na bazie współczynnika LTC można wyróżnić trzy grupy krajów:

·         współczynnik LTC jest bardzo wysoki w przypadku Luksemburga, Cypru, Słowenii, Portugalii, Irlandii, Hiszpanii, Belgii, Węgier oraz Czech – wzrost wydatków o 5 i więcej procent PKB. Kraje te do chwili obecnej wykazują bardzo ograniczony postęp w reformowaniu swoich systemów emerytalnych lub systemy o starzejących się uczestnikach. W niektórych krajach (np. Węgry i Słowenia) reformy emerytalne zostały wprowadzone w końcu lat 90-tych. Ograniczyły one wydatki emerytalne, jednak ostatnie działania polityków idą w przeciwnym kierunku, co w części niweluje efekty poprzednich reform.

·         współczynnik LTC w przedziale od 2% do 5% PKB – Holandia, Finlandia, Dania, Wielka Brytania, Niemcy, Francja i Słowacja. Niektóre z tych krajów wprowadziły reformy emerytalne, której przyczyniają się do ograniczania wzrostu wydatków emerytalnych (Słowacja, Finlandia, Francja, Niemcy). Projektowany wzrost tych wydatków jest także ograniczony w Wielkiej Brytanii, Danii i Holandii na skutek historycznie silniejszej zależności wysokości emerytur od prywatnych systemów emerytalnych.

·         współczynnik LTC 2% lub poniżej – umiarkowany wzrost wydatków emerytalnych w Szwecji, Włoszech, na Litwie, Łotwie, w Austrii, Malcie, Estonii i Polsce.

Większość z tych krajów przeprowadziła szerokie reformy emerytalne, w niektórych przypadkach reformy te obejmowały częściowe przejście na prywatne systemy emerytalne (Szwecja, Litwa, Łotwa, Estonia, Polska). Jest jednak tutaj jeden wyjątek – Malta nie zreformowała swojego publicznego systemu emerytalnego, jednakże tamtejsze specyficzne rozwiązania ograniczają zarówno wydatki, jak i składki emerytalne. W rezultacie, wydatki na emeryturę (i składki) wyrażone jako część PKB zaczną spadać od lat 2020-tych do 2050-tych. Dla większości krajów z tej grupy oczekiwany wzrost wydatków związanych z ochroną zdrowia i długoterminową opieką pielęgnacyjną jest wyższy niż oczekiwany wzrost wydatków emerytalnych.

6. Analiza wrażliwości

Rozdział III raportu przedstawia analizę wrażliwości związaną ze zmianami: (i) długoterminowych założeń demograficzno-ekonomicznych, (ii) w głównych czynnikach sprawczych wydatków publicznych takich jak ochrona zdrowia i długoterminowa opieka pielęgnacyjna, (iii) początkowej sytuacji budżetowej.

Wyniki wskazują, że istnieje niepewność co do szacunków luki stabilnościowej. Wskaźniki o dużych wartościach na